日本街區治理的經驗與啟示

李國慶

【摘要】開放的街區制順應了日本傳統文化，成為日本城市規劃建設的基本方式。街區制與社區組織町內會相對應，治安專業服務市場發達，地方自治體承擔城市公共服務，町內會、服務企業、地方自治體三個主體共同合作，有效保障了城市街區的治理與服務。

【關鍵詞】日本 街區制 城市規劃法 【中圖分類號】K93/97 【文獻標識碼】A

街區是與封閉社區相對的城市空間區劃形式。日本自東京銀座街區建設項目實施以來， 相繼從歐洲和美國引進土地區劃整理和新鎮建設城市規劃技術，接受了歐美街區制的城市規劃原理。

日本城市住宅的三種類型：住宅團地、公團住宅和獨棟住宅

饒有興味的是，日本城市中也存在著被稱為“團地”的居住小區。日本在20世紀50年代末到70年代初的高速增長時期存在過類似于中國單位制的組織。高速增長的大企業從農村地區大量招聘員工，被稱為“集團就職”，職工居住在企業修建的集體宿舍區即“團地”?！皥F地”與中國的居住小區有相似之處，開發建設與周邊環境相對獨立。有這樣一段關于一家企業生活保障制度的描寫：“公司的各個部門散落在小溪沿岸，23個職工住宅區連成一片，里面擁有各種各樣的福利設施，既有完全寄生于當地的商店街，也有為數不多的外包工廠，它們處于與外界完全隔絕的封閉狀態。公司內部在某種意義上則是一種自給自足的生活，這里不僅有糧店、理發館、劇場、洗澡堂、俱樂部和供水站，甚至還有垃圾處理場和火葬廠等生活所需的一切設施?！币话闳藭詾樯厦婷鑼懙氖侵袊鞘兄械摹皢挝弧?，但仔細看就會發現，它為職工提供的福利待遇與中國的單位相比有過之無不及。日本的大企業和政府機關都建有宿舍，目前所占比例約為全國住房總數的5%。雖然比例不大，但卻體現了日本住房不同于歐美國家的特色。

除企業和政府機構建設的“住宅團地”之外，日本還有大量的第三部門建設的“公團住宅”，“公團住宅”就是面向中低收入家庭的共管式公寓樓群。2008年，日本公團住宅占住房總量的27.5%。公團在提供住房的同時，發揮著以團地形式引導城市向周邊地區擴展的作用，最為著名的是東京八王子的多摩團地、大阪府的中央住宅團地。這些住宅公團住房屬于共管式公寓的性質，但采用的是街區制，沒有封閉的院墻，物業服務也是市場化和社會化的，治安和環境衛生則由地方市政市容部門承擔。

獨棟住宅是日本家庭的最高居住境界。日本文化中具有強烈的“家”意識，而住房和宅基地是最重要的家產，是家制度的構成因素，獲得獨棟住宅是日本人追求的人生目標之一。家制度中的家產制度追求獨門獨院的建筑形式，但是一般建在規劃街道邊上，屬于街區類型。

開放的街區制順應了日本傳統文化，成為日本城市規劃建設的基本方式

日本是后發資本主義國家，非常重視街區整治事業。1923年東京經歷了受害者超過10萬人的關東大地震、1945年的東京空襲等自然與人為災難，兩次制定具有應急性質的特別城市規劃法重建東京。與歐美國家相比，日本城市街道缺乏歷史積累底蘊，城市基礎設施脆弱，住宅與街道之間的公共空間狹小。由于街道狹窄，妨礙了城市土地的高效利用，城市安全與災害預防成為城市重大課題，影響了街區的經濟社會活力。

為了應對一系列城市問題，日本制定了《土地區劃整治法》（1919年制定，2015年最新修訂），實施土地區劃治理工程和街區再開發工程以提高街區治理水平，日本國土交通省都市局市街地整備科具體承擔這一職責?！巴恋貐^劃整治事業”是參照規范農地整理的耕地整治法在1919 年制定的城市規劃法中設立的制度，土地區劃整治事業的目的是治理道路、公園、河流等公共設施，調整土地區劃，促進城市街區空間的有效利用。

要規整不規則的土地，業主須出讓被征用的臨街土地部分，共同分擔土地建設道路、公園等公共空間，以保證街區空間的整體完整性和交通通達性。國家和地方自治體依法從地權者手中征用土地（減地）擴充道路、公園等公共用地。政府征用的土地（公共減地）要超出道路建設的實際需要數量，超出部分作為預留地，在整治增值后在市場上出售。超額征用方式的目的是保證城市建設財源，用于建設資金（預留地減地）和上下水道等城市設施建設。土地整治資金還包括地方自治體負擔的城市規劃道路與公共設施的整治費用，上述資金將用于公共設施工程、宅基地整治和房屋的轉移補償。

那么土地所有者為什么會積極配合呢？對于地權者來說，土地區劃整治工程之后，宅基地面積會比之前減少，表面上利益受損。但是由于城市規劃道路和公園等公共設施的完善，土地利用價值大幅上升，他們實質上成為街區規劃改造的受益者。區段征收是政府取得公共用地的主要形式，是指政府就一定區域內的私有土地全部征收，重新加以規劃整理開發，興建必要的公共設施，分為農業區、工業區和保護區三種類型。征地補償有兩種形式，一是現金補償，補償標準需要保證被征地者能夠重新獲得另一塊土地。二是“抵價地”補償，當被征地者需要依靠土地生存時，可以選擇放棄現金補償，依照一定程序向縣市政府主管機關申請歸還整理后的土地。由于土地的基礎設施得到了整修，被征地的價值和使用價值提高，被征地者的經營環境得以大幅度改善，被征地者成為土地整治的受益者。

町內會、市場化服務公司、地方自治體是日本街區治理的三個主體

在街區治理過程中，有三個主體發揮著重要作用。一是社區組織町內會，二是市場化服務公司，三是承擔公共服務的地方自治體。町是日本城市街區劃分的基本單位，相當于中國城市中的單位“坊”。

首先，町內會是日本城市中具有行政和自治雙重性質的社區組織。町內會最初是從明治時代末期開始、到大正時代中期完成的第一次城市化過程中形成的。這一時期，大量人口從農村流向城市，在城市定居過程中，自然地形成了町內會組織。町內會包括三層含義：首先是現實的社區空間，第二是“作為規范概念的社區”，也就是說，社區是一個受一定規范制約的、整合的地域組織。第三，社區還被用來作為政策的制定和實施單位。町內會的規模大小不等，小的町內會只有幾十戶，大的則有二三千戶。町內會是日本城市最基層的社區，由幾個町內會組成的小學學區構成了城市社區的第二層次，由幾個小學學區組成的中學學區構成了城市社區的第三層次。

從20世紀60年代到70年代日本經濟高速發展過程中，日本出現了新的農村人口向城市流動的高潮。大量農村人口涌向城市，城市成為陌生人一起居住的地域社會。在重建城市共同體過程中，日本并沒有試圖把町內會變為新的社會管理工具，而是希望它成為為居民提供各種服務的組織。政府通過“社區建設示范”活動，充分調動城市居民的自主參與意識。此外，政府還提供大量經費，幫助居民建設辦公和集會設施。

其次，市場化服務公司提供相應的安全設備與服務。日本城市規劃法規定，小區應該是開放式的，與主要道路相互聯系，以提高街區的交通韌性。但是社區開放帶來的問題之一就是安全保障。日本除采用大廈門禁、監測器等方法來保障住宅安全之外，還建立了發達的保安公司體系。西科姆（SECOM）是一家向家庭和公司提供安全、安心的保安公司，建有嚴密的安全系統，提供安全管理服務。IT報警器與巡邏治安人員聯動，無需專屬某一住宅小區或公寓樓的保安人員。

最后，地方自治體積極履行公共服務的職責。1999年日本開始實施地方分權法，基本目的就是要將高度集中的政府權力下放到基層，把町內會變為自下而上的、代表居民自身愿望的組織，由居民自我決策、自我負責、自我管理，市民參與型的社區將成為城市自治組織的基本模式。但是實行街區制的前提之一，是地方政府承擔街區的治安、環衛、綠化等公共服務職能，履行公共服務的職責，減輕業主的負擔，降低物業服務的復雜程度。在日本、美國、加拿大等實行街區制的國家，上述公共服務都是由地方自治體提供的。在日本，地方自治體、專業服務公司和町內會三個主體各負其責，共同合作，有效保證了街區的正常運轉。

日本經驗的啟示

從城市社會學視角觀察住宅物業管理的組織形式，可以發現我國住宅小區與街區明顯不同，其顯著特征是具有特定邊界，實行封閉式、專屬的物業管理。這種特殊的居住區管理形式，實質上是中國單位制度的延續，與計劃經濟時代的單位制有著顯著的繼承關系，兩者都是屬地主義，以特定地區為單位實施管理。

我國現行的物業管理體制是20世紀80年代初深圳從香港引入的，由于改革開放初期的深圳沒有健全的城市基層組織，物業公司被賦予社會管理和行政輔助職能，保安、保潔、綠化等公共服務由居住小區分擔。非社會化的管理模式是中國城市社會的特性，它的最大問題是難以超越對“物”的管理范圍，承擔對人和社會的管理職能。

街區制是現代大城市普遍實行的區劃管理形式。街區制具有很多優勢，包括提供便捷的交通功能，便于道路維修；開放的街區具有美化街區景觀的功能；小區大門打開有利于防火防災、應急管理功能的提升；便于垃圾回收等衛生環境管理；便于商業服務網點布局；有利于居民之間的溝通交流，從而使社區事務管理功能得以擴大和加強。街區制的顯在優勢是開放和融合，使居民享受更加便捷的生活服務，但問題是由于社區空間界線被打破，往往會導致自主治理組織松懈，社區安全性降低。因此，需要配套改造社區組織、業主委員會和政府公共服務部門的結構與功能，以社會化的街區公共服務體系取代以往封閉的小區服務體系，逐步建立現代城市的規劃建設與管理體系。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員，城市政策與城市文化研究中心主任）

【參考文獻】

①町村敬志，《“世界都市”東京的結構轉換》，東京：東京大學出版會，1996年。

②譚縱波，《日本的城市規劃法規體系》，《國外城市規劃》，2000年第1期。

責編/張夏夢 美編/于珊