中國城市化的上一程和下一程

周其仁

【摘要】在中國城市化的上一程中，伴隨著我國的工業(yè)化，城市化率不斷提高，補(bǔ)齊了過去農(nóng)業(yè)社會的短板；中國城市化的下一程，要解決過去遺留的觀念問題，拒絕“攤大餅”式的、不可持續(xù)的城市發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市化 緊湊型城市 人口集聚 【中圖分類號】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城市化是一種人口現(xiàn)象，是城市人口占總?cè)丝诘谋戎刂鸩教岣叩倪^程。在這個過程中，除了人口結(jié)構(gòu)變化，還有空間結(jié)構(gòu)的變化，因?yàn)槌鞘腥丝诒戎靥岣卟粌H是自然增加的結(jié)果，而且是農(nóng)村人口不斷位移的結(jié)果。

什么是城市的定義呢？城市的概念在各國有不同的表達(dá)，但每個國家的城市都是用密度來定義的。當(dāng)一個地區(qū)的人口和其他資源的集聚超過一定密度（具體標(biāo)準(zhǔn)各國并不統(tǒng)一），這個地區(qū)就成為了城市。城市化就是更多人口從低密度空間遷移到高密度空間的進(jìn)程。那么，人口遷移的動力在哪里？為什么農(nóng)村人口要往城市移動？為何這樣的遷移趨勢與經(jīng)濟(jì)增長趨勢一致？這樣的進(jìn)程什么時候會加速，什么時候會停滯、甚至走到了終點(diǎn)？

人口之所以不斷遷移，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，是為了生產(chǎn)和生活，最終是為了提高國民財(cái)富。不同的經(jīng)濟(jì)活動，會形成不同的集聚和不同的人口密度。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)活動，不太可能支持高密度的人口集聚；直到制造業(yè)等工業(yè)活動大規(guī)模發(fā)展起來以后，人口密度才開始變大，因?yàn)檫@些活動是知識密集型的經(jīng)濟(jì)活動，支持小范圍內(nèi)大量的產(chǎn)出。只有世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)革命發(fā)生以后，城市化的規(guī)模才開始大為不同，各種服務(wù)業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)和高科技領(lǐng)域才開始發(fā)展起來。由此可見，正是不同的經(jīng)濟(jì)活動導(dǎo)致了不同的人口集聚和人口密度。

中國城市化的上一程：人口流動和集聚促進(jìn)了城市化率的快速增長

中國幾千年來都是以農(nóng)業(yè)立國。底層是龐大的農(nóng)業(yè)活動和集市，上層是龐大的行政管理體系，這種文明和傳統(tǒng)導(dǎo)致了傳統(tǒng)中國的人口分布。根據(jù)學(xué)者趙岡的研究，春秋戰(zhàn)國時期中國的城市化率已經(jīng)接近16%，而到了1949年我國城市化率為10.6%，到了1957年達(dá)到了15.4%。從春秋戰(zhàn)國到新中國成立初期，我國的城市化率沒有顯著提高，因?yàn)檫^去兩千年中國一直都是農(nóng)業(yè)社會，一般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不需要很大的城市。

所謂現(xiàn)代化大都市的概念，不是從我國古代城市的體系里產(chǎn)生的。農(nóng)業(yè)文明與城市化的聯(lián)系比較弱，而一個國家的工業(yè)化加速以后，城市化進(jìn)程也會加速。我國1950年代以后的工業(yè)化進(jìn)程也驗(yàn)證了這個道理。但是由于“文化大革命”破壞了公民的“遷徙自由權(quán)”，1959年我國城鎮(zhèn)化率比1978年還略高一些。“文革”以后，我國成立了中國農(nóng)村發(fā)展問題研究小組，當(dāng)時對國民經(jīng)濟(jì)的判斷是，工業(yè)化指數(shù)超前，城市化指數(shù)滯后，工業(yè)附加值占整個國民經(jīng)濟(jì)附加值約45%，但城市化率很低，不到20%。形成這種現(xiàn)象的原因就是公民沒有遷徙自由權(quán)。因此，各項(xiàng)改革在1980年代逐步啟動，我國人口的自由流動就此開啟。2011年，中國流動人口數(shù)量為2.3億，占總?cè)丝?7%。

人口的流動和集聚促進(jìn)了我國城市化率的快速增長。那么這些人口流動到了哪些城市呢？根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，流動人口中將近79%集中在東部地區(qū)，80%在大中城市，44.1%到了大中城市中的省會城市、計(jì)劃單列城市和直轄市。2000年到2010年這十年期間，北京人口增長了41%，上海人口增長了37.5%，天津人口增長了29.3%，同期全國平均城鎮(zhèn)人口增長了5.8%。可見一些城市的集聚程度加速，另外一些城市卻留不住人。按照全球城市化和工業(yè)化的平均比例來看，我國城市化的潛力仍然十分巨大。只有當(dāng)城鄉(xiāng)居民人均收入趨同的時候，人口遷移的過程才會結(jié)束。

中國城市化的下一程：建設(shè)“緊湊型城市”

城市里人口的集聚帶來需求的集中、分工的深化、信息傳輸成本的降低等，人們相互服務(wù)就能成為一個大的產(chǎn)業(yè)。城市的意義不在于規(guī)模大小，而在于城市的結(jié)構(gòu)、人口的密集和人們之間思想的碰撞。

人口的經(jīng)濟(jì)活動為何要集聚在大城市，而不是其他地方？以紐約曼哈頓為例，面積不到70平方公里，2010年每平方公里產(chǎn)出GDP是16億美元。曼哈頓是由240多條街道和8-9條大道組成的格子化的城市形態(tài)，街道和街道之間的距離只有100米左右，每條馬路都很窄，但是在這樣格子式的街區(qū)里面生活非常便利，因?yàn)槔锩嫔虡I(yè)資源和服務(wù)業(yè)資源非常豐富。反觀我國的城市，基本上每一個街區(qū)都很大，每一條馬路都很寬，但仍然無法解決交通擁堵的問題。可見，最重要的不是城市道路有多寬，而是城市道路是否密集、城市的結(jié)構(gòu)是否緊湊。

目前國內(nèi)對于城市發(fā)展的誤區(qū)就在于，總是盲目追求城市水平空間的擴(kuò)大和蔓延。根據(jù)國家發(fā)改委小城市中心2014年的報(bào)告，全國144個地級市中133個提出要建新城區(qū)；161個縣級市中67個提出要建新城區(qū)，而且往往規(guī)劃中的新城區(qū)要比老城區(qū)大得多。我們總是誤以為這樣才是城市化。數(shù)據(jù)還顯示，2009年到2013年間，我國城市建設(shè)的新城區(qū)面積為1萬平方公里，相當(dāng)于50個洛陽城。但是這些城市的密度怎樣呢？目前已經(jīng)出現(xiàn)了大批的所謂“鬼城”。

我國提出要實(shí)現(xiàn)“以人為中心”的城市化，但現(xiàn)在城市化的發(fā)展趨勢當(dāng)中有兩大問題：一是人們想去的一些特大城市缺乏人口承載力，二是人們不太愿意去的一些中小城市在大搞建設(shè)。我認(rèn)為，我國城市化的下一程，就是要提升每座城市的密度，把人氣和經(jīng)濟(jì)活動組織起來，然后再考慮城市空間的延伸，而不是像現(xiàn)在這樣，大中小城市都要進(jìn)行“攤大餅”式的建設(shè)。“攤大餅”是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的空間觀，但是工業(yè)化以后的城市化不需要占用太多土地。此外，“攤大餅”式城市發(fā)展觀也受到“土地財(cái)政”的影響，因?yàn)檎抠u地才能取得出讓金。

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，外需不振，而最大的內(nèi)需就是城鎮(zhèn)化。如果城鎮(zhèn)化的觀念和機(jī)制不對，那么內(nèi)需也很難持續(xù)。很多地方政府是用債務(wù)來建設(shè)新城區(qū)，如果新城區(qū)沒有人氣，沒有投資回報(bào)，這樣的城市化是不可持續(xù)的。所以說，最關(guān)鍵的問題就是，無論大中小城市，提升它的密度。我曾去日本考察過一座“緊湊型城市”，由于這個城市面臨著人口老齡化，他們?yōu)榱死夏耆说谋憷旁O(shè)計(jì)了這樣的城市。雖然城市面積不大，但通過開設(shè)適合老年人乘坐的地面電車系統(tǒng)（采用PPP的模式來運(yùn)營），把城市里主要的居民點(diǎn)、消費(fèi)場所等地段連接在一起，然后再通過刺激和傾斜政策鼓勵大家搬到離地面電車系統(tǒng)較近的地點(diǎn)居住，現(xiàn)在這個城市的運(yùn)營非常成功。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，只有搞“緊湊型城市”，城市才會有活力，居民消費(fèi)等各種經(jīng)濟(jì)活動才會增加。

因此，城市不應(yīng)該是低密度的，這樣的城市可能綠化很好，但是人氣不夠。中國城市化的上一程中，伴隨著我國的工業(yè)化，人口的城市化率不斷提高，補(bǔ)齊了過去農(nóng)業(yè)社會的短板；中國城市化的下一程中，要解決過去遺留的觀念問題，拒絕“攤大餅”式的、不可持續(xù)的城市發(fā)展。未來我們的城市應(yīng)該把人氣聚攏起來，把經(jīng)濟(jì)活動組織起來，讓人民生活質(zhì)量提高，讓更多城鄉(xiāng)居民享受積極活潑的城市文明。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，本文根據(jù)2016年4月15日作者在北京大學(xué)的公開演講整理）

【參考文獻(xiàn)】

①趙岡：《中國城市發(fā)展史論集》，北京：新星出版社，2006年。

責(zé)編/張寒 美編/于珊