中國城市化的上一程和下一程

周其仁

【摘要】在中國城市化的上一程中，伴隨著我國的工業化，城市化率不斷提高，補齊了過去農業社會的短板；中國城市化的下一程，要解決過去遺留的觀念問題，拒絕“攤大餅”式的、不可持續的城市發展。

【關鍵詞】城市化 緊湊型城市 人口集聚 【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A

城市化是一種人口現象，是城市人口占總人口的比重逐步提高的過程。在這個過程中，除了人口結構變化，還有空間結構的變化，因為城市人口比重提高不僅是自然增加的結果，而且是農村人口不斷位移的結果。

什么是城市的定義呢？城市的概念在各國有不同的表達，但每個國家的城市都是用密度來定義的。當一個地區的人口和其他資源的集聚超過一定密度（具體標準各國并不統一），這個地區就成為了城市。城市化就是更多人口從低密度空間遷移到高密度空間的進程。那么，人口遷移的動力在哪里？為什么農村人口要往城市移動？為何這樣的遷移趨勢與經濟增長趨勢一致？這樣的進程什么時候會加速，什么時候會停滯、甚至走到了終點？

人口之所以不斷遷移，在經濟學家看來，是為了生產和生活，最終是為了提高國民財富。不同的經濟活動，會形成不同的集聚和不同的人口密度。傳統的農業活動，不太可能支持高密度的人口集聚；直到制造業等工業活動大規模發展起來以后，人口密度才開始變大，因為這些活動是知識密集型的經濟活動，支持小范圍內大量的產出。只有世界范圍內的產業革命發生以后，城市化的規模才開始大為不同，各種服務業、商業、金融業和高科技領域才開始發展起來。由此可見，正是不同的經濟活動導致了不同的人口集聚和人口密度。

中國城市化的上一程：人口流動和集聚促進了城市化率的快速增長

中國幾千年來都是以農業立國。底層是龐大的農業活動和集市，上層是龐大的行政管理體系，這種文明和傳統導致了傳統中國的人口分布。根據學者趙岡的研究，春秋戰國時期中國的城市化率已經接近16%，而到了1949年我國城市化率為10.6%，到了1957年達到了15.4%。從春秋戰國到新中國成立初期，我國的城市化率沒有顯著提高，因為過去兩千年中國一直都是農業社會，一般的小農經濟不需要很大的城市。

所謂現代化大都市的概念，不是從我國古代城市的體系里產生的。農業文明與城市化的聯系比較弱，而一個國家的工業化加速以后，城市化進程也會加速。我國1950年代以后的工業化進程也驗證了這個道理。但是由于“文化大革命”破壞了公民的“遷徙自由權”，1959年我國城鎮化率比1978年還略高一些。“文革”以后，我國成立了中國農村發展問題研究小組，當時對國民經濟的判斷是，工業化指數超前，城市化指數滯后，工業附加值占整個國民經濟附加值約45%，但城市化率很低，不到20%。形成這種現象的原因就是公民沒有遷徙自由權。因此，各項改革在1980年代逐步啟動，我國人口的自由流動就此開啟。2011年，中國流動人口數量為2.3億，占總人口17%。

人口的流動和集聚促進了我國城市化率的快速增長。那么這些人口流動到了哪些城市呢？根據統計數據，流動人口中將近79%集中在東部地區，80%在大中城市，44.1%到了大中城市中的省會城市、計劃單列城市和直轄市。2000年到2010年這十年期間，北京人口增長了41%，上海人口增長了37.5%，天津人口增長了29.3%，同期全國平均城鎮人口增長了5.8%。可見一些城市的集聚程度加速，另外一些城市卻留不住人。按照全球城市化和工業化的平均比例來看，我國城市化的潛力仍然十分巨大。只有當城鄉居民人均收入趨同的時候，人口遷移的過程才會結束。

中國城市化的下一程：建設“緊湊型城市”

城市里人口的集聚帶來需求的集中、分工的深化、信息傳輸成本的降低等，人們相互服務就能成為一個大的產業。城市的意義不在于規模大小，而在于城市的結構、人口的密集和人們之間思想的碰撞。

人口的經濟活動為何要集聚在大城市，而不是其他地方？以紐約曼哈頓為例，面積不到70平方公里，2010年每平方公里產出GDP是16億美元。曼哈頓是由240多條街道和8-9條大道組成的格子化的城市形態，街道和街道之間的距離只有100米左右，每條馬路都很窄，但是在這樣格子式的街區里面生活非常便利，因為里面商業資源和服務業資源非常豐富。反觀我國的城市，基本上每一個街區都很大，每一條馬路都很寬，但仍然無法解決交通擁堵的問題。可見，最重要的不是城市道路有多寬，而是城市道路是否密集、城市的結構是否緊湊。

目前國內對于城市發展的誤區就在于，總是盲目追求城市水平空間的擴大和蔓延。根據國家發改委小城市中心2014年的報告，全國144個地級市中133個提出要建新城區；161個縣級市中67個提出要建新城區，而且往往規劃中的新城區要比老城區大得多。我們總是誤以為這樣才是城市化。數據還顯示，2009年到2013年間，我國城市建設的新城區面積為1萬平方公里，相當于50個洛陽城。但是這些城市的密度怎樣呢？目前已經出現了大批的所謂“鬼城”。

我國提出要實現“以人為中心”的城市化，但現在城市化的發展趨勢當中有兩大問題：一是人們想去的一些特大城市缺乏人口承載力，二是人們不太愿意去的一些中小城市在大搞建設。我認為，我國城市化的下一程，就是要提升每座城市的密度，把人氣和經濟活動組織起來，然后再考慮城市空間的延伸，而不是像現在這樣，大中小城市都要進行“攤大餅”式的建設。“攤大餅”是傳統農業文明的空間觀，但是工業化以后的城市化不需要占用太多土地。此外，“攤大餅”式城市發展觀也受到“土地財政”的影響，因為政府要靠賣地才能取得出讓金。

當前中國經濟面臨下行壓力，外需不振，而最大的內需就是城鎮化。如果城鎮化的觀念和機制不對，那么內需也很難持續。很多地方政府是用債務來建設新城區，如果新城區沒有人氣，沒有投資回報，這樣的城市化是不可持續的。所以說，最關鍵的問題就是，無論大中小城市，提升它的密度。我曾去日本考察過一座“緊湊型城市”，由于這個城市面臨著人口老齡化，他們為了老年人的便利才設計了這樣的城市。雖然城市面積不大，但通過開設適合老年人乘坐的地面電車系統（采用PPP的模式來運營），把城市里主要的居民點、消費場所等地段連接在一起，然后再通過刺激和傾斜政策鼓勵大家搬到離地面電車系統較近的地點居住，現在這個城市的運營非常成功。從日本的經驗看，只有搞“緊湊型城市”，城市才會有活力，居民消費等各種經濟活動才會增加。

因此，城市不應該是低密度的，這樣的城市可能綠化很好，但是人氣不夠。中國城市化的上一程中，伴隨著我國的工業化，人口的城市化率不斷提高，補齊了過去農業社會的短板；中國城市化的下一程中，要解決過去遺留的觀念問題，拒絕“攤大餅”式的、不可持續的城市發展。未來我們的城市應該把人氣聚攏起來，把經濟活動組織起來，讓人民生活質量提高，讓更多城鄉居民享受積極活潑的城市文明。

（作者為北京大學國家發展研究院教授，本文根據2016年4月15日作者在北京大學的公開演講整理）

【參考文獻】

①趙岡：《中國城市發展史論集》，北京：新星出版社，2006年。

責編/張寒 美編/于珊