企業創新視角下的政府作用分析

摘要：為促進企業創新，需要政府對普通教育、職業教育和基礎研究提供資金支持，制定有利于創新生成、運用和擴散的制度，為創新提供孵化活動。政府也可以尋找自身的需求點以需求促進創新，但不能直接干預創新活動。

關鍵詞：政府；創新過程；市場需求；創新擴散；支持服務

一、 引言

2010年以來，中國經濟下行的壓力逐步增大，拉動經濟發展的三駕馬車動力明顯不足，資源約束愈加明顯，環境承載能力接近上限，勞動力成本快速上升。中國經濟要持續健康發展，不僅要加快轉變政府職能激發市場和社會活力，還要通過創新提高效率。

政府在創新中能否作為，如何作為是學界和政界必須回答的問題。圍繞這兩個問題，爭論的焦點主要集中于市場失靈。反對政府干預者認為，雖然存在市場失靈風險，但政府失靈風險更高，政府的創新政策會扭曲資源配置，對創新和增長造成傷害。支持政府干預者認為，創新是一個極其復雜的系統，又涉及知識和信息，這兩方面都比傳統領域更容易出現市場失靈。但在具體干預政策上，一種觀點認為，政府應關注基礎研究、教育和知識產權保護等容易導致市場失靈的領域和框架性條件，不應該關注特定技術和產業；另一種觀點認為政府還應該在啟動、支持和鼓勵創新方面發揮作用（詹·法格博格等，2009）。

為了更好地認識政府在創新過程中的作用，本文通過分析企業創新的形成過程，以試圖回答每個階段政府能否以及如何發揮作用兩方面問題。

二、 創新的涵義及過程

被譽為創新理論之父的熊彼特認為，創新是一種新產品、一種新工藝流程、一種新組織、一種新原料來源、一種新的配送方式或一種新營銷方式的商業化或產業化應用。而邁爾斯和馬奎斯（1969）對其理論進行發展和完善，認為創新不單指一個概念性新創意，也不單指一個新儀器的發明或一個新市場的開發，而是指所有這些具有相互關聯的事物以一種整合的方式共同行動的過程。

要研究政府在創新中的作用，將創新定義為一個過程更便于分析。為分析方便，本文將相互關聯的創新過程人為分割成四部分：第一部分是新想法和新創意的產生過程；第二部分是科學知識、假說、理論和新發明的產生過程；第三部分是開發和設計過程；第四部分是商業化或產業化應用。

三、 新想法和新創意的產生

新想法和新創意主要來源于大學、研究機構、消費者、設備制造商、產品制造商和業務愛好者等不同主體。在這些新想法和新創意中，有些因外部的利益激勵而產生，比如設備制造商和產品制造商；有些純粹因個人的興趣愛好和對知識進步的追求所致，比如業務愛好者、部分學者和研究者。不同的想法和創意要成功應用和商業化，所需條件是不一樣的。有的在短期內就能實現，有的卻需要很長時間。一國要依靠創新促發展，轉化時間長的和短的新想法和新創意均不可或缺。在競爭激勵的市場，那些主要來源于設備制造商、產品制造商和消費者，短期內可以商業化的新想法和新創意更受企業青睞；而那些來源于大學、研究機構和業余愛好者，短期內不具備而長期可能具備商業化條件的新想法和新創意卻很少受到企業的關注和重視。在選擇短期內可以商業化的新想法和新創意上，政府缺乏企業所擁有的商業信息和市場刺激，而政府設立研究機構可能出現與私人部門爭奪科技人才，也可能消除私人部門資助研究的動力，還可能導致私人部門對政府研發支出的依賴。對于長期才能商業化的新想法和新創意，政府可以通過為高校和大學實驗室提供資金支持或基礎設施來確保有長期社會價值但短期內私人不能獲利的活動進行。1941年美國成立的科學研究與開發辦公室向大學而不是政府實驗室提供資金，進行基礎軍事工業研究，最終使美國軍事工業取得成功（安娜利·薩克森寧，1999）。

四、 新知識和新發明的產生

創新的實現，不僅需要新想法和新創意，還需要對它們進行編碼，由隱性想法和創意變成顯性知識和發明。對新知識和新發明的探索，不同的人動力不同。一部分人主要是為了體會探尋真理過程中的樂趣和獲得同行專家或社會的認可（米哈里·希斯贊特米哈伊，2015）；還有一部分人是為了獲得收益。當隱性想法和創意通過編碼變成顯性知識和發明時，保護難度加大。無論是體會探尋真理的樂趣、獲得同行人認可者，還是為了追求物質利益者，都希望自己創造的新知識或新發明權屬明確。個人或企業沒有界定權屬的能力和權力，而政府可以依靠強制力來建立知識產權保護制度進行權屬的界定和保護。保護創造者和發明者的利益，促進新知識和新發明的生產。知識和發明的公共物品性質決定它們的擴散有利于國家財富的增長和福利的提高。為了促進創新的擴散，政府在進行權屬界定和保護時，也設定了合理的保護期限和信息公開制度，既達到刺激發明產生的目的，又有效推動創新的擴散。除了知識產權保護制度，政府也會根據現實情況及時調整，消除阻礙創新的制度障礙，建立有利于創新的制度。例如，美國加州政府為了實現硅谷技術和創意的流動，規定公司雇傭合同中不允許存在競業禁止條款，法院在執行有關商業秘密和私有信息的法律方面也不積極，以保證員工在企業間的自由流動（阿倫·拉奧等，2014）。

五、 新開發、新設計

技術訣竅若能夠在全球出售，工業品可以在世界各地進行制造。單純依靠制造技能、工程訣竅或高質量的原材料不能保持持續的競爭優勢，還需要利用開發和設計來獲取商業利潤。開發工作主要是開發和改進產品和工藝的藍圖、公式和樣本，相比基礎研究來說，開發工作更接近市場。設計可以增加產品的額外維度，提升產品滿足用戶需求的能力，實現與用戶的有效溝通，優化產品銷售環境，提高企業形象。好的開發和設計是受到市場獎勵的，政府沒有能力去判斷哪一項開發和設計有前途，更沒有能力判斷哪種開發和設計能夠滿足市場的需要。（彼得·斯旺，2013）因此，在開發與設計方面，市場機制是比政府更有的淘汰機制。

六、 創新產品和工藝的商業化

創新產品和工藝的商業化需要資金、人才、市場需求和服務等多方面力量共同作用才能實現。因此，本部分圍繞資金、人才、市場需求和服務四方面進行探討。

1. 資金。大多數創新都需要一定的時間，很少在短期內就能迅速實現。這就需要有足夠的資金來啟動、指引和維持，直到創新過程結束。創新項目的技術開發、改進和運用都具有很大的不確定性，成功率極低，創新投資的回報很難保證。很多創新型企業都是小企業，傳統小企業就因與銀行之間的嚴重信息不對稱而難以從金融機構獲得投資，而創新型小企業比傳統小企業存在更大的風險和不確定性，更難通過傳統的融資渠道獲得融資。但是創新型企業與傳統企業不同的是，一旦獲得成功，就可以獲得巨額回報。這也是創新型企業最初吸引風險資本對其進行投資的原因。從風險投資的發源地美國來看，最初的風險投資者不是政府，也不是金融機構，而是富有商業經驗商人。后來一些金融家和學者發現了獲利機會，為利用在戰爭中開發的新技術，開始進入風險投資領域，對他們熟悉的技術和部門進行投資。第一家公眾持股的風險資本公司美國研究與開發公司就是由金融家和學者組建的。接受該公司投資的技術公司獲得成功，也鼓勵銀行和保險公司進入風險投資領域。

美國政府對風險投資發展的貢獻主要表現在以下四方面：一是頒布實施為投資小企業的公司提供稅收優惠的《小企業投資法》和為鼓勵投資和創業、降低資本收益稅的《國內稅收法案》；二是修改《公司法》，將原來合伙制企業的合伙人對公司債務承擔無限責任改為有限責任，鼓勵創業者積極進行創新探索，減輕對失敗的懲罰；三是美國勞工部根據“謹慎人規則”，放寬了對《雇員退休收入保障法案》的某些限制，使得企業養老基金可以向風險資本領域投資，為風險投資領域的發展提供了充足的資金來源；四是發展本土股票交易市場，促進創新型企業通過上市和出售融通資金，為創新型企業提供上市機會，為風險投資機構退出創新型企業、獲得高額回報提供有效途徑（阿倫·拉奧等，2014）。

風險投資機構不僅為創新型企業提供資金，更重要的是利用自己所掌握的優勢資源為創新型企業提供幫助，分散風險，降低不確定性，增加收益。而政府缺少這方面的優勢，無論是美國，還是其他國家，也很少有政府直接進行風險投資獲得成功的案例。

2. 人才供給。實物資產很容易被企業據為己有，但知識資產具有隱性特征，大都與專業技術人員緊密相連。當專業技術人員在職時，企業就可以將其知識作為資產創造財富。一旦員工離職，企業所擁有的知識資產也隨之消失。知識資產的隱性特征決定只有具有市場競爭優勢的企業，為吸引和留住人才，或者因業務發展需要，才愿意培訓員工。而大多數企業因財力限制或者難以留住人才而不愿培訓員工，小企業更是如此。而新興產業中創新型初創企業占很大比重，成功率低、不確定性大。他們不愿，也沒有能力培訓員工。僅僅依靠企業培訓來提供專業技術人員遠遠不能滿足創新對專業技術人員的需要。要促進創新的大量涌現和創新產業的快速發展，政府需要提供專業技術教育來加強技術人才的儲備。美國軟件產業就是一個很好的案例，在其發展早期，聯邦政府在支持教育和培訓大量軟件工程師等方面起到了至關重要的作用（詹·法格博格等，2009）。

當然，政府也可以通過優惠政策和良好工作環境的提供吸引國外專業技術人員。無論是早期英國鐵制加農炮技術、美國硅谷無線電技術、計算機技術、以色列的農業科技和軍事技術，還是瑞士的制造業和醫療技術，無不得益于其包容政策所吸引的大批有創造力的人才。

3. 市場需求。對創新來說，需求比技術更重要，只有依據市場需求的創新才更容易成功。大多數創新的成功實現是因為普通消費者和企業的需求。然而，也有很多創新成功是因為政府需求所致。很多研究創新的學者只將普通消費者和廠商作為市場需求者，很少把政府作為需求者來研究，甚至有學者誤將政府對創新產品的需求看成是政府對創新的直接干預。其實通過對歷史上的大量案例進行分析發現，英國的鐵制加農炮、，以色列的軍事技術、美國的計算機和無線電通訊技術等之所以能夠取得成功，主要是因為政府作為需求者間接促進了新技術和新產品的研發。如果誤將政府的需求看作是政府的干預，就可能導致政府創新政策的失敗，這種案例比比皆是。20世紀80年代，法國政府創新政策的失敗就是一個很好的案例，法國政府對電子行業進行直接干預，花了60億美元收購大型低效電子企業，許多蒸蒸日上的小型電子企業或者被政府直接收購，或者被迫并入大企業，結果導致這次創新扶持計劃徹底失敗（喬希·勒納，2012）。因此，政府可以尋找創造政府需求的方案，促進創新的形成，同時避免創新型企業對政府的過度依賴。

4. 服務支持。

（1）為創新提供孵化活動。有些創新產品的使用和擴散需要大量的基礎設施和設備，比如電力技術的供應需要有電力輸送系統提供保證，火車的使用需要有鐵軌，有線電話的使用需要電話線路。這些創新產品出現時，很少企業有能力提供這些基礎設施和設備。借助政府的力量可以提高創業成功率和科技成果轉化率。

（2）標準的制定。對產品、服務或系統有一定壟斷權的廠商傾向于采用專有技術，獲得壟斷地位，實現壟斷利潤。而彼得·斯旺（2013）認為，標準化有利于發展專業化，勞動分工，規模化生產，促進市場競爭，擴大市場規模，建立貿易互信，促進小規模進入者創新附屬產品的出售，公司之間、消費者之間、公司與消費者之間實踐經驗的傳播和交流，降低消費者學習成本，生產者和消費者對網絡效應的利用。進而促進創新和提高生產效率。標準可分為非正式標準和正式標準。非正式標準是通過標準競賽獲得的，沒有制度支持，不是公用文件，一般不會公開；正式標準是標準機構內部的委員會所達成的一致意見后制定的，是獲得制度支持的公開公用文件。非正式標準可能會讓失敗者承擔較大的損失，也可能會增加消費者的消費支出，還可能提高鎖定較次結果的風險；競賽成功者可以取得一定程度的壟斷地位而獲得壟斷收益。正式標準的制定可能因難以達成一致意見而耗費時間，它的好處是所有廠商都可以按照標準生產和使用。從創新效率和社會福利角度看，大多數情況下應該由標準機構制定正式標準。美國政府在醫療、航空、消防等領域制定的標準對以市場為基礎的創新起到促進作用。

（3）專業服務。創新是各種基本因素協同作用的結果。商業和專業服務是創新活動尤為重要的基礎設施，它可以讓每個個體和企業集中精力做自己最擅長的事情。

①律師服務。在創新活動密集區域，律師的工作性質決定他們會與很多風險投資家和企業家接觸，有機會了解更多企業的經營發展情況，可以積累豐富的經驗。他們不僅能為創新企業提供法律專業服務，也能為創業者或創新企業提供商業建議和入門技巧，引薦潛在的資金來源或合作伙伴，為企業的發展提供全程服務。

②人員招聘服務。選擇合適的人才是創新型企業成功的關鍵。而獵頭公司、安置代理機構和職業介紹所等中介機構有條件有能力有意愿根據不同公司的文化和招聘需求為創新型企業挑選合適不同職位的人員，解決其人才需求問題。

③會計師服務。很多創新型企業開辟的是新領域，也需要新的會計功能為其服務。很多創業者缺乏證券法方面的經驗，又沒有太多有形資產，營業收入和銷售收入不太確定，公司沒有利潤，通用會計準則不能滿足創新型公司發展中提出的新要求，創新型公司必須借助會計師團隊為其解決這些復雜挑戰。

④專業咨詢服務。創新的速度是創新型企業在競爭中生存的關鍵。只有把技能、資源和知識能夠很好地統一到公司戰略中去，才能比潛在競爭對手更早將創新產品推向市場。依靠企業本身、互聯網和社會關系網絡等資源，也能部分企業要素整合問題。但隨著專業化程和競爭程度的提高，有些專業知識、技能和服務，創新型企業自身無法解決，而咨詢公司與其他創業公司和風險投資有密切往來，也會采取各種有效手段不斷補充技能和知識，提供高品質的戰略，并具有解決商業和行業問題的實際能力。因此，通過購買專業咨詢服務，創新型企業不僅解決了當前遇到的實際問題，也為未來的發展找到了更多資源支持（李鐘文等，2002）。

為了生存和利益，市場競爭環境下的專業服務機構不僅比政府提供的專業服務質量更高，還會更積極、更主動地利用資源優勢收集信息，積累經驗，為創新型企業的發展提供及時和周到的服務。

七、 結論

對企業創新過程的剖析，結合各國的創新實踐發現，政府在創新中可以發揮的作用是對普通教育、職業教育和基礎研究提供資金支持，為創新儲備新知識、新技術和人才；制定有利于創新形成的知識產權保護、人才引進、稅收優惠、有限合伙制、標準化和企業上市等制度，為創新技術和產品提供孵化活動，分散創新風險，降低不確定性，增加創新收益，促進創新的產生、運用和擴散。政府也可以作為需求者來促進創新的生成。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目“以政府職能轉變促進經濟發展方式轉換研究”（項目號：14AJL007）。

作者簡介：胡寶珠（1974-），男，漢族，河南省羅山縣人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為創新經濟學、政治經濟學。

收稿日期：2016-01-27。