《現代史密斯-蒙特法》與美國國際廣播走向

張超

近幾年，美國為提升其國際廣播系統的國際傳播力采取了一些措施。其中最引人注目的是修改了《史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Act），頒布了《現代史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Modernization Act）。該法案是美國總統奧巴馬于2013年1月簽署生效的，新法案的亮點在于取消了針對美國國際廣播機構65年的一項禁令：允許美國國際廣播的傳播內容面向本國公眾傳播，這在美國國際廣播史上具有劃時代的意義，也是奧巴馬“靈巧外交”（smart diplomacy）在公共外交領域的體現。而根據2014年BBG（Broadcasting Board of Governors，美國廣播理事會）年報，這一新法案頒布后，美國國際廣播系統的周受眾數達到創紀錄的2.15億。美國為何廢除《史密斯-蒙特法》的廣播禁令，《現代史密斯-蒙特法》又會對美國國際廣播的未來走向帶來何種影響呢？

一、《史密斯-蒙特法》與美國國際廣播“禁令”

從世界范圍看，美國的國際廣播體系具有獨特性，而其對外宣傳內容不得對國內廣播的禁令，也是世界罕見。英國廣播公司（BBC）作為公營媒體，兼具對內廣播和對外廣播兩種功能，今日俄羅斯（Russia Today，RT）是俄羅斯政府全額資助的國際新聞電視頻道，也允許俄羅斯國內民眾收看，而自稱“自由”、“民主”的美國，為何禁止其國際廣播內容在國內傳播呢？難道是為了防止對內宣傳？因而有人稱《史密斯-蒙特法》是一部“反對美國國際廣播對內進行宣傳的法令”。但實際上，《史密斯-蒙特法》在1948年頒布之初，并未對廣播范圍做出書面限定，從本質上說，它只是一部公共外交法律。

1.《史密斯-蒙特法》制定的背景和地位

《史密斯-蒙特法》是冷戰的產物，前身是《布魯姆法案》（Bloom Bill）。1945年10月由美國眾議院外交事務委員會主席布魯姆（Bloom）向國務院提交，旨在將美國多種形式的信息和交流活動永久化，但是這一法案卻遭到了國會的抵制。因為國會認為問題的關鍵并不是美國政府的信息活動是否應該被美國公眾所知，而是美國國務院是否可以被信任地創造和傳播這些產品。①因為“二戰”剛結束，此法案很容易將其與戰時新聞局和納粹的宣傳相聯系，當時美國國會擔心美國政府部門混有共產主義分子，對雇員的忠誠度產生懷疑。美國傳統文化中對言論自由的崇尚、對宣傳的反感和孤立主義外交傳統使美國在“二戰”后迅速收縮了對外信息和文化交流活動。1946年7月，此法案在參議院被否決。

“冷戰”開始后，美蘇兩國公開對抗，蘇聯延續“二戰”期間的對外宣傳攻勢，在宣傳方面壓倒了美國，美國迫于壓力，公共外交才重新得到重視。1947年夏，參議員亞歷山大·史密斯（Alexander Smith）和眾議員卡爾·蒙特（Karl Mundt）赴歐洲考察時，發現歐洲國家對美國存在嚴重的偏見和誤解，于是向國會提出報告，主張美國應該對西歐國家“開展有效的對外宣傳，進行強大、有效的信息和教育交流活動”。兩人聯名向國會提交《史密斯-蒙特議案》，1948年法案得以通過。

因此，《史密斯-蒙特法》使美國政府對外文化交流和信息傳播活動真正具備了合法地位，是美國政府開展公共外交的法律依據，也是美國對外從事國際廣播的法律基石。

2.禁令的產生及其爭議

1948年的《史密斯-蒙特法》并未對美國的信息和教育交流活動中的傳播內容進行地域限制，只是規定政府資助的媒體不得壟斷媒體市場，但美國國際廣播一直與國內私營媒體保持“井水不犯河水”的原則，所以存在一種“事實上的禁令”。

禁令以法律條文出現是在1972年的《外交關系授權法案》（Foreign Relations Authorization Act）中。當時出臺禁令的主要原因源于美國新聞署（United States Information Agency）在美國國內放映的電影《捷克斯洛伐克1968》（Czechoslovakia 1968）。參議員富布賴特（Fulbright）認為此舉欠妥，美國新聞署涉嫌對內進行宣傳。因此富布賴特以此提出修正案，并獲通過。《外交關系授權法案》規定：“禁止面向海外聽眾的關于美國、美國政策和它的人民的信息面向國內傳播。如果要面向國內傳播，必須經過國會特別授權?！?/p>

1985年美國開辦面向古巴播出的馬蒂電臺（Radio Mar ti），美國參議員愛德華·佐倫斯基（Edward Zorinsky）表示強烈反對，并對禁令提出修正案，進一步收緊禁令：“用于美國新聞署的資金不應被用來影響美國輿論，美國新聞署制作的節目不應面向國內傳送。納稅人肯定不需要或不希望他們的稅款用于政府對他們進行宣傳。”②為了保證禁令的實施，不讓美國國內民眾接觸、傳播、利用這些內容，《信息自由法》（Freedom of Information Act）也將美國對外宣傳內容排除在外，從而使美國民眾無法了解美國政府的對外宣傳內容。

但是進入上世紀90年代，隨著衛星電視的普及和互聯網的出現，美國國際廣播的傳播手段不僅僅局限于廣播，《史密斯-蒙特法》的禁令形同虛設。為了不與法律相抵觸，“美國之音”1994年開辦網站時，不得不把服務器設在海外?！?·11”事件后，小布什政府全面擴張國際廣播、開展公共外交，但美國的形象卻沒有改善反而惡化，美國各界開始反思影響國際廣播發揮效能的因素，并認為《史密斯-蒙特法》中的禁令是美國國際廣播開展公共外交最大的法律障礙，在信息全球化時代，用地理疆界界定受眾已經過時。

3.《現代史密斯-蒙特法》的頒布

2013年1月，《現代史密斯-蒙特法》作為第1078節正式收錄于《2013年國防授權法案》，規定（HR 5736）：授權為海外受眾準備的有關美國的信息和材料出于其他目的可在國內傳播，并將第502款（22 U.S.C. 1461）修改為：“在與其他法律相適應的前提下，在任何適當的時候，提供關于運作、節目、提供給媒體公眾和國會的信息，使節目在國內傳播。”

BBG也推出政策表示：美國國際廣播機構不得尋求用辛迪加的方式向國內媒體提供節目材料、發展國內受眾，國際廣播機構可提供為海外制作的節目用于國內媒體面向外國移民社區的廣播，將其作為外交政策使命的一部分。

值得注意的是，《現代史密斯-蒙特法》將該法的適用范圍擴大到整個國務院，以往僅限于國務卿領導下的公共關系和公共外交部門；《現代史密斯-蒙特法》并沒有賦予美國政府面向國內受眾進行宣傳活動的自由，繼續保留防止美國政府壟斷媒體市場的條款，并強調政府資助的媒體不與現有國內媒體競爭，而且BBG無權用撥款從事國內廣播。

二、《現代史密斯-蒙特法》對美國國際廣播的影響

BBG下屬的國際廣播媒體包括：美國之音（Voice of America）、自由歐洲/自由電臺（Radio Free Europe/ RadioLiberty）、自由亞洲電臺（Radio Free Asia）、對古巴廣播部（Office of Cuba Broadcasting，包含馬蒂電臺和電視臺）、中東廣播網（Middle East Broadcast Networks，包括自由電視臺Alhurra TV和薩瓦電臺Radio Sawa）。對于禁令的廢除，BBG高層認為，這將有助于實現BBG在公共外交上的使命，而這恰恰也是《現代史密斯-蒙特法》頒布的意義。

1.美國國際廣播以“新聞媒體”姿態參與全球新聞競爭

盡管BBG一直宣稱，美國國際廣播機構是新聞媒體，按照新聞行業的標準采制節目，但美國國際廣播面臨一個尷尬的問題：如果“美國之音”說的是真相，為什么不對本國民眾廣播？“美國之音”前臺長大衛·杰克遜（David Jackson）認為，取消禁令將有助于平息“美國之音”傳播內容值得懷疑的批評。③

禁令廢除后，BBG的各個下屬媒體，可以真正以“新聞媒體”的姿態參與國際新聞競爭。由于美國國內媒體近些年因經營收入問題減少了對國際新聞的采制，美國國際廣播機構可以利用其在國際新聞采制上的資源和平臺優勢，拓展其內容的傳播渠道，彌補美國國內媒體在國際新聞報道上的不足。

根據BBG《2012-2016戰略計劃》（BBG Strategic Plan 2012-2016），美國的國際廣播將在這期間整合為一個機構、多個分支品牌，構筑面向全球的傳播網絡，通過廣播、電視、新媒體等多種渠道參與全球新聞競爭，建立多語種新聞交換平臺。到2016年每周受眾數從2009年的1.75億增至2.16億，成為世界頂尖國際新聞傳播機構。④但是實現這一目標，首先要在立法上打破禁令。

禁令解除后，意味著BBG在覆蓋方面，可以采取多種技術手段、重合覆蓋，使國際廣播真正進入全球覆蓋階段；在爭奪受眾市場方面，可以幫助BBG抓住新媒體環境下各種潛在的市場拓展機會，尤其是在新媒體受眾領域；在國際話語權爭奪上，基地組織和半島電視臺已覆蓋美國境內，影響美國的穆斯林群體和美國民眾。BBG可在美國國內與之進行正面交鋒，以實現其推行自由、民主，反對極端主義的使命。

2.移民群體成為美國國際廣播新目標

由于小布什政府“先發制人”、非友即敵的政策，美國外交政策與公共外交脫節，出現了欲速則不達的情況。奧巴馬上臺后，重新審視了公共外交，意識到美國長期安全不是通過武力威懾其他民族，而是通過提高與其他民族的對話能力來實現，因此必須全面地、可持續地重新“接觸”世界。⑤

在“接觸”政策的指導下，當前美國國際廣播的目標群體，不再以地理疆界作為劃分的標準，而是以美國利益為最終劃分標準。因此除了海外目標國群體外，移民群體已成為美國公共外交和國際廣播的重要組成部分，這在美國公共外交領域是一個突破。

實際上，移民群體已經受到了某些國家的重視。如BBC調查顯示，BBC世界電臺50%以上的外國受眾不是在本國收聽該臺的⑥，而是在本國之外，這表明移民族群想通過國際廣播知道關于他們國家的新聞。2011年5月17日，美國國務卿辦公室成立了國際移民接觸聯盟（International Diaspora Engagement Alliance），試圖通過體育、藝術以及文化交流等非傳統外交手段來加強移民在文化外交、公共外交中的影響。禁令廢棄后，美國國際廣播節目可以通過國內媒體有選擇地對移民群體進行播出，以此在國內實現公共外交的目的。

此外，美國的公共外交大眾傳播力量也不僅限于國際廣播，由于國內媒體出于商業環境下的新聞競爭自愿與BBG合作，美國部分國內媒體也間接承擔了美國的公共外交使命。根據BBG的統計，美國主流媒體，如CNN、FOX NEWS、美聯社、《紐約時報》、《華盛頓郵報》、《華爾街日報》等都開始使用BBG下屬的國際廣播的新聞稿件（節目），從2013年7月2日起，BBG旗下61種語言的國際廣播內容面向國內開放。

3.美國國際廣播置于公眾監督之下，提升監管透明度

以前，由于禁令被排除在《信息自由法》之外，美國國際廣播的內容不得對國內開放（民眾自己通過網絡獲取的除外），大部分美國民眾不知道“美國之音”為何物。1996年，拉夫·納德（Ralph Nader）成立的非盈利公民組織要求當時的“美國之音”上級機構美國新聞署提供某些海外節目資料，但是美國新聞署以法案不許對內傳播資料為理由拒絕提供。法院裁決，《史密斯-蒙特法》有效，美國新聞署有權拒絕提供資料。有批評人士說，這項法案妨礙了公眾的知情權。⑦

因此，美國的國際廣播一直以來缺少與公眾的交流、互動。由于BBG機構龐大、預算眾多，美國政府責任辦公室（Government Accountability Office，GAO）多次提交報告，認為BBG機構臃腫，對外廣播語種重復建設現象嚴重，受眾測量注重收聽率，但缺少目標受眾對美態度改變的調查數據，而BBG每次都接受建議，但改革進程緩慢，這體現出缺少公眾監督和BBG在自身改革層面的惰性。

如今美國國際廣播的內容可以置于公眾和學者的監督之下。法案規定，美國國際廣播內容可以面向美國境內的“媒體、大學、非政府組織和個人”。⑧以往學者對于美國國際廣播的研究較少，而且在向BBG索取資料時往往被拒絕，現在則可以進行大量研究，此舉有助于改進美國國際廣播節目，提高節目質量，提升傳播效果。

「注釋」

①Smith Mundt Act，http：//publicdiplomacy.wikia.com/wiki/Smith_Mundt_Act.

②The Zorinsky Amendment，http：//publicdiplomacy.wikia.com/wiki/The_ Zorinsky_Amendment.

③Shawn Powers，U.S.International Broadcasting：An Untapped Resource for Domestic and Ethnic News Organization，http：//academia.edu/2271900/U.S._ International_Broadcasting_An_Untapped_Resource_for_Domestic_and_ Ethnic_News_Organization.

④BBG，Impact through Innovation and Integration，BBG Strategic Plan2012-2016.

⑤甘鈞先：《2010年<美國國家安全戰略>報告評析》，《現代國際關系》2010年第6期。

⑥Matilda Andersson，“Mapping Digital Diasporas”， http：//www.bbc.co.uk/ worldservice/specials/1641_wagus08/page5.shtml.

⑦《美國之音為什么不能對內廣播》，美國之音中文網，http：//www.voachinese. com/content/a-21-w2009-05-24-voa43-61362467/1026865.html。

⑧BBG International Broadcasts Now Available Within the United States，http：// www.bbg.gov/blog/2013/07/01/bbg-international-broadcasts-now-availablewithin-the-united-states/.