我國地方政府決策中公民參與的改進與完善

李慧云

【摘要】我國地方社會治理正面臨著社會結構緊張、社會矛盾高發、新媒體快速發展和價值觀多元化的嚴峻挑戰。然而，長期以來我國地方政府傳統的社會管理模式一直存在以剛性穩定、單向決策、行政管制、單一思維和運動式治理為特征的內在缺陷，忽視了現代社會治理中的動態調節、民主協商、法治手段、綜合治理和制度變革。為此，我國地方政府必須從多個層面推進社會治理方式的轉變：以“以人為本”的價值觀為引領，創新社會治理的理念；以現代信息技術為支撐，構建社會治理的協同體系；以公民參與為突破口，建立民主協商機制；以改變干部的思維方式為切入點，創新社會治理的手段和方式；以透明化為著力點，強化社會治理方式轉變的動力機制。

【關鍵詞】地方政府；社會治理；制度化治理；公民參與；法治思維；民主協商

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要創新社會治理體制，改進社會治理方式。這是在黨的文件中第一次使用“社會治理”這一概念，具有重要的理論和實踐意義。我國的社會治理是黨委、政府、企業、社會和公民之間通過相互協同、民主協商、凝聚共識，在法律和制度的框架下協調社會關系、規范社會行為、調節社會心態、化解社會矛盾的動態過程。在主體層面，社會治理呈現多元化的特征，它是黨委、政府、企業、社會和個人之間相互依賴和合作的過程；在權力運行層面，社會治理是各主體之間的網絡化、多向度的互動過程。在治理方式層面，社會治理更注重運用法治、透明和責任等方式來協調社會關系，維護公眾權益，化解社會矛盾。本文將分析我國地方政府轉變社會治理方式中面臨的挑戰，傳統社會管理模式的內在缺陷和原因，并提出一系列對策建議。

一、我國地方政府社會治理方式轉變面臨的挑戰

1.社會結構緊張的挑戰。“社會結構緊張”（Social Structure Strain）這一概念是美國社會學家默頓首先提出的，它是指社會文化所塑造的人們渴望成功的期望值與社會結構所能提供的獲得成功的手段之間產生的一種嚴重失衡狀態。計劃經濟下，國家通過人事和戶籍制度對社會進行嚴密的控制，整個社會處于高度的同質化狀態，人們享受著平均主義的大鍋飯和鐵飯碗，在社會結構中的地位與位置相對穩定，沒有競爭壓力和緊張感，社會活力也因此喪失。

2.社會矛盾高發的挑戰。近年來，我國的社會產生了劇烈的結構性摩擦，社會矛盾此起彼伏。各地高發的動拆遷矛盾、征地糾紛、勞資糾紛、環境沖突、企業改制矛盾、執法沖突以及歷史遺留問題等牽制了地方黨委和政府的大量精力。當前，我國社會矛盾主要是基于經濟利益的不平衡而引發的，公眾所提出的訴求目標主要指向的是經濟利益。但是，隨著我國社會形勢日趨復雜，群體訴求心態更加復雜多變，公眾的訴求也更加多元化。部分群體除表達物質利益訴求外，一些權利方面的訴求也被激活，呈現出物質利益訴求與權利訴求相互交織的態勢。利益訴求主要表現為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補償款、動拆遷補償款、拖欠工資以及各種賠償款等要求。權利訴求是指公眾在一系列政治、經濟、社會和文化等方面的權利，例如選舉權、知情權、決策參與權、公平享受基本公共服務的權利等。近年來，我國各地不斷反復重演的民眾反對地方政府的PX項目事件，其背后折射出的深層次問題就是民眾高漲的參與熱情與地方政府決策封閉化之間的尖銳矛盾。

二、地方政府傳統社會管理模式中存在的問題與原因分析

1.重剛性穩定，輕動態調節。剛性穩定是指地方政府以追求絕對穩定為目標，在社會矛盾化解中受靜態穩定思維的影響，片面注重突發事件的處置速度和力度，甚至為維護穩定不惜代價。剛性穩定以壟斷政治權力為目標，以僵硬穩定為表象，以國家暴力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段。動態調節則要求把社會矛盾看成是經濟和社會發展中的必然現象，對其產生的原因進行客觀分析和前瞻思考，通過厘清各職能部門的職責，對法律、政策和制度進行動態調整，防范和化解社會矛盾。

2.重單向決策，輕民主協商。單向決策是指地方政府在決策過程中主要依賴“自上而下”的權力運作，而排斥“自下而上”的公民參與和利益表達過程。在我國地方政府決策過程中一般采取如下程序：決策動議——分管領導負責——部門牽頭——調查研究——聽取意見——形成初步報告——部門審議——政府常務會議或常委會決定——社會公開。

3.重行政管制，輕法治手段。受計劃時代傳統社會管理思維模式的影響，我國地方政府還習慣于以行政思維來管人、管事、管物。一些地方干部認為社會管理就是管理者依靠權力或威懾力，通過行政措施來約束、限制被管理者。現代社會治理則要求運用法治思維和方式增強社會活力、促進社會和諧穩定、保持社會秩序。當前，我國的地方干部主要是采取行政手段進行社會治理，運用法治思維和方法治理的能力仍然十分薄弱。

三、地方政府轉變社會治理方式的對策建議

1.以“以人為本”的價值觀為引領，創新地方政府社會治理的理念。社會治理涉及協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾等，各個方面都是圍繞廣大人民群眾的切身利益展開的，必須始終堅持以人為本、執政為民，真正把人放在社會主體的地位上，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，充分調動人的積極性、主動性和創造性。一是確立“包容性治理”的理念。包容性治理是指各種利益相關者能參與、影響治理主體結構和決策過程，公平分享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的利益能得到尊重和保障的公共治理。它包括治理結構、治理程序、結果和收益的包容性。

2.以現代信息技術為支撐，構建地方政府社會治理的協同體系。社會治理的協同體系是指為達成某個目標，政府內部職能部門之間以及政府和社會之間進行聯動、協調、合作和協商的過程。近年來，信息技術革命日新月異，云計算、下一代互聯網、物聯網等技術革命不斷取得突破性進展，數字城市、智慧城市、智慧社區等概念風起云涌，以前所未有的速度推動人類生產生活的轉變和社會治理的變革。地方政府在轉變社會治理方式過程中要善于運用先進的計算機技術、互聯網技術、現代云技術，整合各部門分立的信息系統，為上下級之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統一的信息交流平臺，構建社會治理協同體系。

3以透明化為著力點，強化地方政府社會治理方式轉變的動力機制。地方政府轉變社會治理方式是對其自身的一場深刻變革，在這一過程中地方政府既是改革的主體，也是改革的客體。一般而言，社會治理方式轉變的動力來自外部社會需求的推動、社會矛盾的倒逼、新技術的應用以及地方政府內部領導層的自覺。但是要持續發揮這些動力機制的作用，只有將地方政府的社會治理放在開放透明的環境下，置于公眾的監督下，才能從根本上消除地方政府內部體制和利益因素的制約，從而破解地方政府“為自己動手術”的困境。一是公共服務透明化。地方政府要把提供公共服務的依據、標準、流程、時限和結果通過公開欄、服務卡、辦事指南、服務熱線、網站平臺、媒體、微博和微信公共賬戶等方式及時公開并進行動態溝通。二是權力運行透明化。提高權力運行的透明度，讓權力在陽光下運行，權力運作的自由裁量權空間就會縮小，就難以有更多的機會搞權力謀私。

當前，我國各級政府加快社會治理變革，改變社會治理方式，提升社會治理能力，對于加強黨的執政能力，提高政府治理質量，密切黨群關系都具有十分重要現實意義。同時，我們也要清醒地認識到，社會治理的變革不是一蹴而就的，在探索中還會遇到各種困難、挑戰和挫折。只要各級地方政府把握大局，因地制宜，堅定不移，不斷探索，現代社會治理格局一定能夠實現。

【參考文獻】

[1]朱力.彈性社會期待新型整合機制[J].人民論壇，2009，（10）.

[2]2013年中國互聯網發展狀況統計報告發布[N].人民日報，2014-01-17（12）.

[3]莫于川.市場經濟發展引起的法律價值觀變化與行政法回應[J].河南財經政法大學學報，2009，（3）.