芻議節水型社會視野下的農業水權制度構建

楊林林 王成志 韓敏琦

摘 要 建設節水型社會的根本在于制度建設，而水權制度便是其重中之重，因此，提出如何從被動節水到主動節水，從以工程建設為中心向以制度建設為中心轉變的方法。通過闡述我國節水型社會視野下的水權制度建設的現狀及困境，引出對此方面的構想，并分角度地闡述了農業水權的具體制度構建。

關鍵詞 節水型社會；農業；水權制度

中圖分類號：D923；D922.66 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）09--02

水資源的日益匱乏使我國必須尋求應對方案，建設節水型社會這個理念由此誕生。水權制度的構建在建設節水型社會中起到至關重要的作用。因此，就農業水權制度建設方面進行分析與拓展。

1 節水型社會建設活動

“節水型社會建設”是在全國范圍內實施的大型綜合性項目，主要從以下8個方面開展：開展節水型社會建設重大課題研究；召開全國節水型社會建設座談會、現場會、經驗交流會，推動節水型社會建設向縱深發展；建立節水產品認證和市場準入制度；全面展開節水型社會試點工作；保障節水型社會建設的實施；加快節水型社會體制機制建設；加強節水管理機構能力建設，培訓管理人員，從整體上提高我國節水組織和管理水平；加強宣傳教育，組織知識競賽，普及節水知識。

2 我國農業水權制度構建的現狀及原因

《憲法》及舊《水法》對水權制度建設并未涉及，而2002年出臺的新《水法》雖然在此方面做出補充，對取水許可制度與水資源有償使用制度做出了明確的規定，但依然存在很多不足之處。其關于農業水權制度的規定很大程度上反映的是計劃經濟的要求，而真正與市場經濟有密切聯系的相對較少，對水資源交易制度的規定也并未體現出來，而且具有濃重的行政色彩，該法確立了水權交易的合法性，但其交易需遵守嚴格繁瑣的行政程序[1]。

筆者認為，這是我國長期以來高度集中的水資源行政管理體系造成的。該體制具有較強的制約性，主要體現在以下2個方面。第一，行政運行成本過高。我國水資源所有權掌握在國家手中，水資源的調配、維護與管理都由政府決定。政府擔負著巨大的職責，其運行成本也居高不下。第二，高度集中的水資源行政管理體制無法適應節水型社會的需求。產權者能夠通過水權交易獲得一定的預期收益，這便是人們節水的動力所在。然而人們的主動節水意識因公共水權制下的水權無法流轉而有所衰退，交易水權制度應成為現代節水型社會視野下的水權制度新模式。

3 節水型社會視野下的農業水權制度構建

3.1 把握農業水權的內涵與特征

農業水權是指包括農業水資源的所有權、經營權及使用權等一切關于農業水資源開發利用的權利總和。新《水法》的規定明確指出，農業水資源的使用權與所有權可以分離，其中使用權在本質上就是優先使用權，僅次于生態需求與基本需求用水的優先權。

農業水權具有以下幾點特征。共享性：農村集體經濟組織可以共享從流域分配到的水權與公共水庫、堰池及水塘等的使用權。競爭性：農業內部各用水戶、各單位及農作物之間存在競爭用水的現象，供需矛盾尖銳時該特性尤為突出。季節性：農業生產區均具有季節性灌溉問題與季節性排水問題。讓渡性：農業用戶可將自己的水資源使用權讓渡給他人并從中獲取一定的經濟利益。收益關聯性：水權的使用情況與農戶最終獲得的效益具有密切的聯系。排他性：各用戶的水資源使用量有自己決定并支配，其他人無權干涉[2]。

3.2 把握農業水權制度建設的基本原則與規范

農業水權制度是水權制度的重要組成部分。新水法根據國家水資源的實際情況，確立了以下基本法律規范：農村集體經濟組織的水塘或水庫中的水由該組織使用；國家對水資源依法實行取水許可和有償使用制度；水資源屬于國家全體公民；任何人蓄水、飲水和排水等行為以不損害他人合法利益或公共利益為基礎。

農業水權制度建設必須遵循以下基本原則：適度優先原則；時域優先和承認現狀原則；公眾參與決策與公平享用原則；合理利用與鼓勵節約的原則；高效利用、講究效益的原則[3]。

3.3 做好農業水權管理

根據農業水權管理的廣泛性與特殊性，在農業水權管理方面應遵循以下幾點要求：第一，應根據國家實際情況建立農村水權法律制度，水權管理需有一定的法律保障；第二，遵循因地制宜的原則，在不同地區建立不同的水權管理體系；第三，水資源開發與管理應以水權管理體系為基礎。

為有效進行農村水權管理，筆者提出了以下幾點建議：首先，要通過立法來保障水資源的合理流轉，明確水資源的所有權及使用權；其次，建立并完善管理協調機制，在國家的宏觀調控下逐步擴大地方的權限，提高經營者的參與度；再次，制定一系列水權監控、計量等制度來規范水權交易與流轉；其后積極引導民營水發展也是一個有效的措施，深化農村小型水利工程產權制度改革；最后，總結并吸取各地農業水權管理的成功經驗，不斷完善農村水權制度。

參考文獻

[1]全國人大常委會專題詢問農田水利建設工作情況問答實錄[J].中國水利，2012（9）：1-14.

[2]劉七軍，李鋒瑞.對我國節水型社會建設的系統思考[J].冰川凍土，2010，32（6）：1202 - 1210.

[3]王福波.論我國節水型社會的基本內涵及構建路徑[J].河南師范大學學報：哲學社會科學版，2010，37（2）：133-135.

（責任編輯：趙中正）