淺析農村土地承包經營權登記頒證工作的問題與對策

趙友亮

摘要：云南省永勝縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作于2015年在六德鄉等四個鄉鎮開始試點，期間摸索和積累的有益經驗為全縣于2017年全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作奠定了基礎。試點工作開展過程中，取得了顯著成效，同時出現了一些難點和問題。文章以永勝縣試點工作為依據，在剖析農村土地承包經營權確權登記頒證工作中暴露出的問題、難點和矛盾的基礎上，提出了科學有序推進全縣土地確權登記頒證工作的建議。

關鍵詞：承包經營權；農村土地；確權登記；頒證；永勝縣

引言

2008年中央一號文件首次明確提出開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，2013年的中央一號文件提出了支持和鼓勵承包土地向專業大戶、農民合作社和家庭農場流轉的方針。根據《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》和《農村土地承包法》等法律以及農業部下發的意見通知，各地均開始加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為了有效解決確權登記頒證工作中出現的問題，推動農村經濟社會又好又快發展，永勝縣按照上級的安排部署，堅持“確保農民合法權益得到保護和農村社會穩定”兩個底線，以“確實地、賦真權、準登記、頒鐵證”為目標，開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，做到內容、程序、方法和結果“四公開”，在六德鄉等四個鄉鎮開始試點先行工作。深入剖析永勝縣農村土地確權登記頒證試點工作對于全面實施和完成全縣農村土地確權登記頒證工作具有重要參考價值。

一、永勝縣確權登記工作頒證工作路線與基本情況

永勝縣于2015年上半年開始進行農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，同年年底完成六德鄉全鄉和三友、大溝、落雪坪三個村的試點工作，確保2017年年底前全面完成全縣農村土地承包經營權確權登記工作。全縣確權試點工作涉及國土面積總計348.61平方公里，“二調”耕地面積63215.1畝，農戶數7107戶，109個村民小組。永勝縣確權登記試點工作堅持公開和公正的原則進行規范化操作，主要包括籌備工作、權屬摸底調查、地塊分布信息圖表制作與審核結果公示、確權登記數據庫與管理系統建設、登記簿制作以及證書頒發和建立頒證檔案工作等。具體工作路線為：根據試點鄉村的摸底調查情況制定整體工作框架和相應的方案設計，通過電視、廣播等形式進行農村土地承包經營權確權登記頒證工作的宣傳；通過農村土地承包合同和經營權證等進行土地承包權屬調查，以權屬調查結果為依據，完成農村土地承包地塊布局信息圖表的制作工作；將地塊布局信息圖表先后交由發包方與承包方進行審核，根據審核意見進行核定與修正，并予以公示，公示無異議后由發包方和承包方進行簽字蓋章；依據《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范》，中標機構利用授權管理軟件建立確權登記頒證管理系統和數據庫，并利用建立的管理系統完成承包經營權證登記簿的制作工作；在試點鄉村頒發云南省統一格式的農村土地承包經營權證，同步建立紙質版和電子版的登記頒證檔案。

二、永勝縣確權登記頒證工作中存在問題

（一）農村土地歷史遺留問題

永勝縣農村土地歷史遺留問題主要體現在兩個方面：1）由于歷史行政劃分的變遷和經濟社會發展，部分試點鄉村農村土地存在著主體不明和產權界定不清的混亂現狀，主要體現在承包人變更時土地的流轉不暢、機動地被蓄意侵占等現象，這些是造成農村土地糾紛的主要因素；2）農村土地二輪承包過程中遺留下來的問題，二輪承包分地過程中部分鄉村對差地使用雙重標準，在一定程度上損害了農民的切身利益，同時調地和收地的過程中也積累了諸多的矛盾和問題。上述均對永勝縣開展土地確權登記頒證試點工作造成了負面影響。

（二）對土地承包經營權的認知和權屬意識淡薄

以往基層組織對農村土地承包經營權確權登記頒證工作宣傳力度不夠，客觀上導致了相當比例的農民對政策的認識和土地權屬意識較為薄弱，農民沒有正確行使享有的表達權、參與權及監督權。部分群眾認為確權登記頒證工作是一項形式化的工作，導致了村民對此項工作抱持無所謂的態度，缺乏積極性甚至存有抵觸情緒，這些均對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的順利開展造成了一定的負面影響。

（三）部分干部群眾對確權登記頒證工作有思想顧慮

對于開展確權登記頒證工作，部分試點鄉村基層干部存在思想顧慮，主要體現在個別干部沒有領會到進行本項工作的目的與意義，認為確權登記頒證工作不利于推動農村土地流轉和發展地方經濟，新一輪確權登記頒證工作會影響到農村的和諧穩定并削弱集體經濟實力和基層政府行政權利，因此在實際工作中缺乏主動性和積極性。

（四）測繪機構的規范化操作和專業技術水平有待提高

包括永勝縣在內的云南省各地市州對農村土地承包經營權確權登記頒證項目均采取公開招標的方式進行項目承包，對測繪單位的地籍調查和測繪資質有著明確的要求。目前云南省全省范圍內具有乙級資質以上的測繪單位僅有80余家，無法滿足現階段云南省全省范圍內陸續開展土地確權工作的需求。個別中標測繪單位由于自身工作容量的限制而存在有私自轉包和分包給不具備測繪資質的丙、丁級測繪單位的現象；由于測繪工作時間緊，任務重，個別的測繪單位采取“一老配多新”的方式來彌補專業測繪人員的缺口，導致許多缺乏系統訓練的人員直接參與到一線工作中，直接影響了測繪工作的質量；缺乏一個統一的行業性測繪標準和測繪單位各自為戰的現狀也對測繪工作的規范性造成了一定的影響。

三、科學有序推進永勝縣土地確權登記頒證工作的對策

（一）準確解讀和執行法規與政策

科學有序推進土地確權登記頒證工作的一個重要前提就是農民群眾的支持與擁護。對土地確權登記頒證政策的正確解讀和有效執行是進行本項工作的關鍵。廣大基層干部要通過認真學習農村土地確權工作的文件政策來提升對本項工作的執行力。堅持發動群眾和尊重群眾意愿、堅持依法認真落實和執行農村土地承包法律政策、通過進村入戶的方式全面深入了解情況，以事實為依據按戶確權。按照“統一部署，分工協作，共同參與”的原則，明確職責分工，加強協調配合，形成合力統籌推進，全面完成本縣農村土地承包經營權登記頒證工作任務。

（二）加大確權登記頒證工作的政策普及與宣傳力度

以往的農村工作經驗表明，做好涉農工作的一個重要前提就是在廣大農民群眾中科學有效地進行政策的普及和宣傳。基層組織要采取開村代會、入戶走訪等形式加大農村土地承包經營權的政策宣傳力度，將本項工作的路線、目的和意義等為農民群眾做深入解讀，調動農民群眾參與本項工作的主動性。對于農民群眾就本項工作的一些問題和疑點，進行答疑解惑，切實保障農民群眾的表達權、知情權、監督權和參與權。

（三）堅決執行政策的前提下妥善處理歷史遺留問題

對于農村土地二輪承包過程中遺留下來的問題要在堅持執行政策法規的前提下進行妥善的處理。對于二輪延包合同與實測不一致的情況，測繪機構通過實地勘測確定面積，最終以農戶在土地承包確權公式圖簽字確認為準，在新的承包經營權證與登記薄中填寫確認面積；對于承包經營權權屬不清和有爭議的土地，可以通過村民仲裁委員會或村民代表大會等化解糾紛，權屬糾紛解決之后再進行確權登記工作；對于農戶私自開荒復墾和違規占地等行為導致的面積減增，本次工作不予以登記，可以通過開墾地回收補償機制來保障農民的切身利益；對于農村土地代際不公平問題，可以通過村代會進行討論，形成統一意見后進行進行重新分配，調整后再進行確權登記頒證工作。

（四）加強對測繪機構的監管和對工作人員的技能培訓

此次農村土地承包經營權確權登記頒證工作測繪技術要求高、工作量大且工作周期較長，對具備資質的機構的業務能力和管理水平有較高的要求。因此，全縣各部門要加大對測繪機構的監管力度，堅決杜絕轉包和分包中標項目的違法行為，確保測繪機構按照本次工作要求高效和規范地完成測繪工作。同時測繪機構配合有關部門，對從業人員進行針對性的政策和業務培訓，提升從業人員的政策執行能力和專業技術水平。

參考文獻：

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[3]黎桂先，甘昭輝.農村土地承包經營權確權登記頒證工作需要妥善處理的若干問題[J].農技服務，2015（04）.

（作者單位：云南省永勝縣農經站）