關于完善政策審計的幾點建議

程優

摘要：政策審計近年來受到人們的廣泛關注，但國內該項領域的研究尚處于起步階段。文章從對政策審計內涵的理解開始，分析了當前政策審計面臨的難題，并提出多個關于完善政策審計的建議。

關鍵詞：專家評審；人才知識平臺；內審新常態

從二十世紀八十年代以來，經歷三十年的發展，我國國家審計不斷發展，在以合規性審計為主的審計工作中，查錯糾弊，解決了不少貪污腐敗的大案要案。然而，近十幾年來，隨著社會經濟形勢的不斷變化，我國政府也面臨著新的挑戰，這對我國的國家審計也提出了更高的要求。進入二十一世紀以來，我國國家審計就在努力轉型，在堅持合規性審計的基礎上，不斷擴大績效審計的開展，但對比國外的績效審計的發展仍顯不足。2014年10月9日，國務院發布的《關于加強審計工作的意見》首次將政策審計明確納入了審計做工范圍。政策審計作為國外一項熱門審計在中國得到了發展，政策審計能否發揮作用，受到國內廣泛的關注。

一、對政策審計的認知

人們對于政策審計的理解，往往停留在績效審計，認為政策審計即為以政策為審計對象的績效審計，因此很多學者常常出現政策績效審計這樣的稱謂。然而，績效審計強調3E的原則，以投入-產出模型為核心，想要依此對政策進行評價，只能等政策實行了一段時間有了成果才可以進行。因此，這樣的政策審計往往以政策執行跟蹤審計為主，審計的時間點相對靠后，只是依靠查錯糾弊來保持威懾監督，而且往往以資金流向為切入點，思考問題的角度較為狹窄，對政策的評估作用難以發揮。

劉家義審計長在“國家審計與國家治理”的報告中提出“面對新形勢、新任務和新要求，審計工作必須不斷總結經驗、尋找差距，不斷調整和校正發展路徑，通過理念創新、機制創新、方式創新和管理創新，不斷適應有效服務國家治理的需要，推動國家治理的完善和改進?！币虼斯P者認為，作為一項新興的審計工具，從本質上來說，政策審計是政策的內生免疫系統，不應局限于績效審計的觀念，我們應當豐富政策審計的內涵，改革創新，使政策審計成為促進中國國家治理的利刃。

二、政策審計面臨的挑戰

目前政策審計的推廣依然存在難度，筆者將其面臨的挑戰分為兩大類：

（一）政策審計執行的難度

政策審計執行的內容范圍，國家的政策勢必要涵蓋人們生活的衣食住行等等方方面面，政策審計的內容必然也就紛繁復雜，跨越多個學科，主流的法律、財會、計算機、環保、醫療等等需要專業的知識儲備，不常涉及的地方也要有所了解；政策發布的時間差異也帶來評價標準的變化，這也是政策跟蹤審計中的難點。

政策審計執行的地域范圍，小可以到相鄰的村與村，大可以牽扯到地球對立面的國與國，跨行政區域執行審計帶來了不少的壓力，例如最近火熱的浙江特色小鎮政策跟蹤審計，每個城鎮的建設都與周圍行政區域息息相關，而各地的政策方針有所差異，這對于政策審計工作的展開帶來了挑戰。

政策審計執行的部門范圍，審計工作的開展絕不僅僅是審計部門所能完成的，審計計劃的開展，審計資料的獲取，審計結果的轉換，都需要有關部門予以配合。一項政策從制訂到審批到實行到驗收，前前后后牽扯進來的部門不計可數，這對審計工作的展開帶來了巨大的挑戰。

（二）執行政策審計的難度

1. 相關的法律法規、規章制度不夠完善.缺乏合理的評價體系。我國政策審計開展時間較短，該項領域的研究成果較少，執行層面缺乏有力的依據，各種評價缺乏有效的標準.對比英美等國的政策審計，都是通過具體的法律制度保障審計工作的開展。而我國政策審計在開展過程中，對于如何組織工作、實施步驟、收集測評等等一系列活動缺乏有效指導。

2. 人才隊伍建設不夠完善。無論審計技術方法日新月異地進步、革新，人永遠是工作的主體。我國的審計部隊存在著年齡結構老齡化、知識結構過于集中、綜合技術能力不強等等一系列問題，然而執行政策審計對審計人員提出了更高的要求，能否有效地完成既定目標和任務缺乏有力的保障。

3. 審計體制存在漏洞，我國審計機關的獨立性問題的嚴重性日益顯著。作為行政隸屬型的審計體制，目前我國的審計機關依然要接受本級人民政府和上級審計機關的雙重領導，接受政策審計的組織卻也是自己的領導者，審計的內容受到限制，審計的獨立性仍然無法得到保障。即使我國正在不斷推廣“審計全覆蓋”和審計體制改革，但從本質上來說，這是我國國家審計的作用沒有得到足夠的重視，國家審計的職能沒有得到完全的執行。

4. 審計成果的轉化十分困難。審計機關的處罰權力有限，對于查到的問題，審計機關或者處罰的力度不夠，或者移交困難，想要執行政策跟蹤審計和政策評估也難以實現。當前政府對于審計成果的公開程度也非常低，這也限制對于審計參與的途徑以及審計人員獲得群眾信息的道路。

三、完善政策審計的幾點建議

我國的政策審計仍處于探索前進的階段，對政策審計的理論研究起步也較晚，尚不成體系。雖然國外有更為成熟，發展更好的案例，比如美國，但是由于中國特殊的政治體制與環境，必然不能生搬硬套國外的模式。在此，筆者從多個角度出發，提出關于完善我國政策審計的幾點建議。

（一）加強法律法規、制度體系的建設，構建評價體系。

在中國，想要推進一個項目的運作，最好的辦法無疑是將它寫進法律，編輯成文。任何重大的成功都不是一蹴而就的，當前想要完善政策的發展，必然是要經過實踐的探索。筆者認為，政府應該出臺相應的暫行辦法，尋找試點開展實踐研究，提高社會各界的關注，引導學術界從理論上探索政策審計的前進方向，完善制度，構建評價體系，也為政策審計的正式推廣打下基礎。

（二）構建專家評審制度。

對于政策審計而言，無論是對于政策還是對于審計，不論是發現問題、跟蹤調查、評價監督的多個方面，社會各個層次都能夠提供大量的幫助和建議。如果能夠動員社會各階層的精英參與進政策審計過程中，必然能夠發揮出更大的作用。

因此，筆者設想了一種模式：對于國家級的重大政策在決策之前，由社會各階層的精英代表組成專家組，對該項政策進行一次評審。評審的具體內容主要包括兩個方面：對該項政策的修改建議以及建立一套合理的績效評價指標。該專家組只擁有修改的建議權和構建績效評價指標的權力，并不妨礙決策權的執行。政策通過后，由相關的審計機關對政策執行情況根據績效評價指標進行跟蹤審計，就審計成果與專家組進行政策評價，共同得出審計報告，并向行政部門反饋審計報告。

該模式有幾大優勢，一方面將政策審計的影響力擴大到政策決定層面，使得政策審計對政策的調整功能得到了進一步強化，另一方面在擴大社會公眾參與程度的同時解決了缺乏合適的評價指標以及審計人員缺乏專業知識的問題，充分發揮審計監督和評價的職能，為政策的運作保駕護航。

（三）推進人才知識平臺建設。

筆者以為，對于審計人員的素質問題，光靠提高審計人員的知識、技能、從業資格等是無法起到關鍵的作用的。政策審計將面對的范圍如此之廣，從時間和精力以及金錢的角度來看，審計人員光靠學習是難以達到要求的。而構建龐大的審計團隊也無法從根本上解決這一問題，而且對于資源來說是存在浪費的可能。因此對于這個問題，筆者提出個人的設想。

由政府出面牽頭，建設一個專業為政策審計服務的人才知識平臺，接納滿足條件的專業知識領域的人才和審計機關，借助網路平臺，將兩者相互聯系起來。審計機關發布相關的需求和專家咨詢費用，專家根據自己的專長和意向接受委托，提供專業知識服務。

該模式致力于解決人員素質的問題，我們可以對比美國的審計團隊的構建即是多領域人員的合作，該模式還能有效地利用起社會的資源，充分利用政府在國家審計中的主導地位。

（四）加強內審建設，使內審成為新常態。

對比中美兩國的審計現狀，我們可以看到，美國的國家審計中績效審計占了絕大多數，而中國依然是合規性審計為主，而這一差別最主要的原因在于，美國擁有較為完善的內審體系。對于合規性審計業務這一塊來說，內審部門更了解該組織的情況，能夠更為有效地對財政財務進行確認和監督，因此美國的國家審計才能在利用內審的工作基礎上開展廣泛的績效審計。

當前我國想要發揮政策審計的作用，績效審計的發展必不可少，然而中美兩國審計事業的發展歷史相差巨大，結構的調整不可能一蹴而就。因此筆者認為，我國審計事業的發展方向應該定位為：完善內審體系，調整國家審計業務方向。具體而言，通過法律的方式提高內審的地位，構建成熟的內審體系，將合規性審計業務更多地交由內審來完成，國家審計逐步增加績效審計的項目，為政策審計的發展積累經驗。

（五）調整審計體制

目前的國家審計體制下，審計的獨立性受到了嚴重的限制，審計的作用無法得到充分的體現。如果希望政策審計取得實質性突破性的進展，那么審計體制的改革將是必經之路。

審計體制的改革分為兩塊，一方面我國正在努力探索省以下人財物統管，另一方面是關于審計。很多人都在探討審計署升格的問題，誠然，審計署對人大報告，實行“一府三院”的政治體制是理想的，但是綜合目前中國的政治格局來看，人大領導下的“審計院”，其實際執行力未必能超越當前的國務院領導下的審計署。

因此，針對政策審計，筆者提出兩方面的建議。針對地方審計機關，加快省以下人財物統管這一制度的推廣；針對審計署，應該進一步強化它的獨立性，筆者贊同當前環境下繼續由國務院繼續領導審計署，但是審計署應該擁有對其它部門實質性的監督、處罰的權力，而不是在走過場，即使權力不大，也要保證審計署的威懾、警示作用，要讓審計署的審計報告擁有話語權。

四、結論

綜上所述，筆者想要最終傳達的是，想要短期內使得我國的審計事業突飛猛進，是不科學的。政策審計確實是我國審計事業在轉型時期的重大探索，為此，我們需要的是擺正心態，不斷求索，在實踐中尋找適合中國的特色審計道路。

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（作者單位：南京審計大學）