景頗族信任文化對制度的影響微探

張吉 趙興國

摘要：信任作為一種基本態度，對社會秩序的維持發揮著重要作用。信任已廣泛表現于社會、經濟、政治文化中，其中，政治信任的政治概念，似乎更能折射當下政治制度運作出現的問題，其對立面政治不信任標記著政治體系內政治制度哪些可為和哪些不可為。結合少數民族地方制度設計理念、制度運行機制，制度有效性不斷受到政治不信任帶來的影響，基于此邏輯，最終通過不斷完善的制度設計來達到政治信任的社會效果。

關鍵詞：制度；政治信任；影響

中圖分類號：I207.9 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）23-0104-02

政治不信任作為能準確衡量政府效能和制度的標準之一，是近年來研究政治信任問題的一個新角度。學界內學者已經看到政治不信任作為政治信任對立面能解決很多問題。研究的角度多是從如何解決現實問題出發。對于少數民族地方的治理而言，基于我國民族區域自治制度與少數民族傳統歷史文化、習俗的互動，政治不信任更是一個復雜的問題。必須較好處理各種影響因素才能利用好政治不信任產生的積極作用。因此，少數民族地方自治不能忽視不信任，應通過健全完善制度化不信任來鞏固少數民族地方自治的基礎。本文以云南德宏西山鄉為個案，通過分析景頗族政治不信任與制度設計理論、運作機制、執行力的互動過程，進一步了解景頗族政治不信任對制度的影響，以此通過政治不信任來推動現代少數民族地方的治理。基于此，主要從三個方面來探討。

第一，正確看待景頗族政治不信任對制度設計理念的積極作用。塞繆爾·亨廷頓在論及政治制度時將制度看作是“穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式”[1]政治制度是國家政權的性質及其組織形式的制度，要求政治實體遵守的各類準則或規范。一般情況下，政府會比較看重制度運行的過程，以此來衡量制度的設計是否達到預期效果。實際上，制度運行有賴于制度設計是否合適這一前提和基礎。少數民族地方作為特殊的治理區域，其制度設計理念應該以政治部信任為前提，一定程度上能夠起到制度預警的作用。景頗族作為古老的跨境民族，其歷史上政治沿革歷史悠久，民族傳統文化及其習俗對政治發展影響深遠，而我國的民族區域自治制度就是一個特別成功的制度設計理念，充分考慮到民族地方的特殊性。這為其他制度設計理念運用于景頗族生活的地方打下良好的基礎。但是，制度設計理念畢竟只是停留在理論層面，有時制度在運行過程中也會有達不到預期效果從而產生民眾政治不信任的現象。根據調查，樣本中有80%的景頗族民眾對國家現行的政治制度表示擁護，而這些民眾中又有43%以上對現行制度表示不信任。通過訪談，其不信任的原因多來自于當地政府個別行為失效、制度執行不到位等涉及景頗族民眾利益的問題。當然，值得肯定的是，這只是個別現象，景頗族民眾的政治不信任并不是完全否認政府行為或我國政治制度，當地政府在執行政治制度時已經最大限度地確保少數民族同胞的切身利益，從民族感情上也盡力照顧和協調，以樹立制度正義的好感。因此，景頗族的政治不信任恰巧能準確地反映出制度從設計到運行實踐中出現的問題，反過來能進一步促進制度設計理念的不斷完善。具體來說，就是要使制度設計理念達到既促進少數民族自治地方政府建構公眾的信任，也要有助于公眾建構其對政府的信任，從制度設計理念這一環節有效節約制度成本。

第二，在制度運作過程與政治不信任互動中健全制度常態機制。景頗族的政治制度是一種比較完整的世襲山官制度。發展至20世紀40年代末，由于貢晶貢薩山官制度的黑暗和落后性已不適應景頗族地區社會經濟文化發展的需要。[2]從景頗族山官政治制度的廢除到民族區域自治制度落實的歷史沿革，到目前，已經產生了多種處理景頗族政治不信任問題的多種制度機制，如選舉制、問責制、質詢制和任期制都是政府在處理來自民眾的政治不信任的基本常態機制。在本次調研中，筆者了解到，對當地所調查樣本中有77%以上景頗族民眾對地方政府、村委會執行這些常態機制的效果還是比較滿意的。通過訪問了解到越來越多的景頗族民眾認識到可以借助信訪、網絡、電話等手段對當地官員進行監督，參與到政治生活中。當然，優勢與問題同在，目前，處理景頗族政治不信任的所有常態機制中，仍然需要處理好當地政府、制度執行與民族關系三者的關系。在民族關系上，少數民族自治地方具備實現當地民族利益的最大傾斜性優惠政策。這就會使當地不同的民族主體不自覺地進入競爭狀態。本次調查也發現了這樣的問題。如果沒有一種很好的調節措施，這種微觀的選擇行為可能會引起當地各民族關系緊張或是地方民族主義的衍生等惡性問題產生。因此，透明、公正、有限、高效的政府行為是促進制度運作過程與政治不信任互動中健全制度常態機制的有效環節，也是激發景頗族政治不信任對制度運作的監督、完善作用的必要條件。

第三，增強制度的有效性，提升景頗族政治信任度。政治信任與政治不信任是兩個互相轉換的概念，因此，在少數民族地區，民族主體的政治不信任并非是一種負面、消極的心理和態度，當地政府可以把政治不信任視為制度風險的防范，增強制度有效性，以此提升少數民族主體的政治信任度。制度有效性受到人的影響，這個要素也是政治不信任發生的基本要素，在少數民族地方，這個要素就增強了制度有效性，以此提升少數民族主體的政治信任度的突破口。通過對德宏西山鄉景頗族民眾的政治信任問題的調查，當地有部分景頗族人民反映在實際制度的運作中，由于政府官員在處理權力與少數民族的權利關系之間的失衡，使得有些民族權利的實現得不到平等保護，加之調整民族關系的法律法規還有很大空白，權力與權利之間還存著民族差異和矛盾，成為制約當地的制度有效性的一個因素。“制度服務于其目標并不是靠其單獨地得到遵守，而靠其形成相互支持的規則群。規則形成一個系統，這個系統又會影響實際世界的現象系統。”[3]因此少數民族主體容易產生一系列政治不信任的對象就直指政府官員。因此，政治不信任影響制度有效性也應當回歸到“以人為本”上。民族區域自治制度是在國家統一領導下實現各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神。然而制度在少數民族地方的執行卻出現了一些問題。如筆者對西山鄉景頗族民眾的隨訪中，發現有70%以上承認有時政府官員或村委會領導在處理“本民族事務”中存在不公平現象。比如有時官員的個人態度、偏見、人情關系等都會影響制度的執行的效果，而民眾一旦失去信心，就會對官員產生政治不信任，乃至對制度產生反感。這種不信任反過來會阻礙制度執行。所謂制度的有效性，簡而言之就是制度能得到全面、有效的貫徹落實，進而發揮應有的規范作用。但是，從目前的少數民族地方社會管理現狀看，制度并沒有發揮出它應有的有效性，主要表現為制度錯位、脫離實際等現象。這就使制度的不確定性暴露、民族主體對制度的可期待性變弱，最終造成對政府、制度、官員的不信任。因此，結合當地實際，做到理性制度運作，增強制度有效性。

通過分析景頗族政治不信任對制度的影響，可以得出幾個結論：首先，所調查的當地景頗族民眾對我國民族區域自治制度運作整體上的評價所持態度是肯定的，但在微觀細節上仍有不滿意的地方。這主要體現在制度設計的原本計劃于制度執行的實際變化的不對稱造成的，因此，政府、村委會等在執行落實國家制度時不應對少數民族的政治不信任望而生畏，而應該看到它對及時制度執行查缺補漏的促進作用。其次，對于制度來說，景頗族的政治不信任恰好起到了一定的制度預警作用，雖然是在政治信任的相對立面，景頗族的政治不信任實際上并不影響他們對國家的認同，相反卻能為政府在制度執行中隨時把握少數民族思想動態而完善制度和改正行為不足，最終對少數民族政治信任的提升起到促進作用。最后，少數民族地方各類環境本身具有一定特殊性，這意味著要處理好政治不信任對制度的影響問題就需要全面看問題。這是由于少數民族政治信任的影響因素非常復雜，一般的在政治、經濟、文化等因素中，經濟因素對國家信任取向的影響最大，這關系到少數民族的切身利益。其次是文化因素，少數民族文化對政治信任的影響來自于兩個層面：一是大眾外部文化、少數民族內部自有文化。少數民族內部自有文化主要來自風俗習慣和民族自身的制度文化。因此，當地政府必須處理好民族情感對政治的信任或不信任，這關系到制度的有效性。

關注少數民族政治不信任對制度的影響關系到民族區域自治制度將如何堅持和發展，這也應該是我國民族區域自治制度改革和完善中應該重視的內容之一。通過本次調查，筆者認為進一步增強民族區域自治制度對發展經濟發揮著非常重要的作用，這意味著景頗族自身的切身利益能得到保障，從而實現從政治不信任到政治信任的心理過渡。同時，當地政府部門要深刻認識制度所存在的問題，了解國家的相應政策，多進行田野調查和訪問，通過及時了解少數民族生活動態對制度設計、運行提出參考性方案，切實落實國家制度，真正為少數民族謀利益。

參考文獻：

[1]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].華夏出版社，1988.

[2]《景頗族簡史》編寫組.景頗族簡史[M].民族出版社，2008.

[3][德]柯武德，史漫飛.制度經濟學：社會秩序與公共政策[M].韓朝華，譯.北京商務印書館，2000.