關于事業單位分類改革重大問題的理性思考

黃宜榮

摘 要：分類改革與我國事業單位的特點相吻合，是一種比較可行的改革路徑。為了保證分類改革的有序進行，當前的要求是先試點后推進，這一過程則要求按照因地制宜的原則展開。此項改革可以視為事業單位進一步深化改革的形式，對于深層問題的解決具有重要意義。結合我國事業單位改革現狀，對分類改革推行過程中牽涉到的重要問題做出歸納。

關鍵詞：事業單位；分類改革；重大問題

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0184-02

一、事業單位分類改革的意義和原則

結合我國事業單位的實際情況來看，分類改革實際上是踐行科學發展觀要求的必要舉措，對于政府職能創新及服務水平的提升均有重要的推動作用。此項改革的要求是以社會功能為依據，對事業單位進行類別劃分，并按照“先試行后推進”的方案穩步展開，基本原則是因地制宜。在分類改革的過程中，由于社會功能不同，事業單位改革的重點也有所區別，而這一點正是改革中必須要重點關注的問題。

二、事業單位分類改革中涉及的重大問題

以社會功能為依據，我國的事業單位可以劃分為三大類別，依次為行政事業單位、生產經營事業單位、公益事業單位。上述三類單位因在社會功能上存在差異，在進行改革的時候，也有著明顯不同的側重點。

（一）行政事業單位與生產經營事業單位的改革要點

結合我國事業單位目前的格局來講，這兩類事業單位在其中所占的比重約在20%～30%之間，分類改革以正本清源為主要目標。此項目標可以理解為對事業編制進行清理，要求包括兩項：第一，使擔負公共服務責任的單位實現沉淀；第二，清除擔負其他功能的單位。關于這兩類單位的改革，本文認為應重點把握好以下兩點。

1.嚴格執行相應標準，有效甄別、科學歸類。根據相關政策的要求，歸類應結合單位職能進行，但是，此項要求在執行中卻很容易出現“認定難”的問題。部分單位屬于完全承擔行政職能的類型，在認定歸類的時候，只要按照政策要求落實即可。但有的單位情況卻比較特殊，比如，其兼具服務職能和行政職能，在認定歸類的時候就會出現爭議，這就給人為操作留下了可能性。受到國家體制的影響，人們普遍認為行政機關處于絕對優勢地位，這就導致很多單位迫切想要歸入行政單位的范疇。為此，在甄別歸類的過程中，不少單位都表現得極為積極，甚至有的單位會為了歸入行政類而出現一些不理智的作為，比如，有的單位明明屬于公益類，但卻一心想要劃入行政類，甚至不惜采取一些諸如“一國兩治”（管理人員與技術人員分別實行公務員管理制、聘用制）的特殊手段。這些現象產生了混淆視聽的效果，不利于甄別歸類的科學進行。而要想在甄別歸類的過程中避免上述現象，操作主體就必須嚴格遵守制度規定、履行政策要求，從技術操作及流程的控制入手，來保證歸類的合理性。同時，甄別歸類還要警惕權錢交易現象，做好監督，以防出現腐敗。

2.選擇合理方式，實現平穩過渡。結合我國行政單位的特點來講，此類單位實現轉歸的途徑主要包括兩項：第一，若其屬于部分承擔行政職能的類型，就要按照“先進行職能剝離再進行劃歸”的順序實現轉歸；第二，若其屬于完全承擔行政職能的類型，就可以通過整體劃歸使其成為行政機關的內設機構。與行政單位不同，生產經營事業單位需要通過整體轉制實現從事業單位到企業單位的過渡。這個過程中需要注意的問題主要是機構轉換以及相關人員的轉換，其中，前者相對比較簡單，后者則稍顯復雜。人員轉換的實質是“利益重調”，但此項調整對于不同的人有著不同的影響，在觸及到相關人員利益的時候，阻力便會隨之產生。所以，這個過程中必須要把握好轉換方式，做到平穩過渡。

（二）公益事業單位的改革要點

我國的事業單位分類改革以塑造與社會主義市場經濟相適應的社會公共服務事業為核心，根本目標是實現社會公共服務事業制度再造。所以在推行分類改革的過程中，必須堅持以重構公益事業單位為重點，通過大力創新，來踐行重構要求。公益事業單位在我國事業單位中所占的比例在70%～80%之間，以服務對象以及主要任務為依據，可以劃分為公益一類及公益二類兩種，其中，第一類主要是指以義務教育以及基層醫療服務為主要任務的單位，第二類則是指以高等教育以及非營利醫療為主要任務的單位。以市場化程度為依據，第一類單位的特點在于非市場化，而第二類單位的特點則在于半市場化。

1.細化標準，規范分類。在對此類單位進行歸類的過程中，必須要注意的是認定標準的細化。只有確保認定標準合理，才能夠實現真正合理的類別劃分。為了規范此類單位的分類改革，我國也出臺了相應的指導文件，但其中的要求均屬于框架意見，較為籠統，在落實的過程中還需要結合具體情況進行細化。而從執行的角度來講，認定標準細化還是保證執行的必要手段，可以起到提升標準可操作性等作用。所以在進行劃分的時候，必須要重視結合公益一類和公益二類單位的特點，對認定標準進行合理細化。另外，類別劃分還需要考慮利益問題。事業單位最終歸入哪一類別，除了受到劃分標準的影響之外，還與其利益預估有關，并且，后者在很多情況下都可以對歸類結果產生顯著影響。

2.以差異性為依據進行制度再造。公益事業單位分類改革中，科學歸類只是第一步，制度再造才是真正的重點。此種再造帶有差異性特征，需以公益一類與公益二類特點的差異性為依據，考量維度包括共同的制度需求以及差異需求，在設計的時候，必須保證兩項制度兼備。其中，共需制度主要包括以下幾項：第一，法人制。對此項制度進行重構與管辦分離最終是否能夠實現關聯密切，同時也是做到政事分開的基本要求。借助相應措施提升公共服務質量，是當前階段事業單位分類改革的重點任務之一。但此項任務的達成，必須以政府職能創新為基礎。相比起事業單位改革的說法，重構法人制更像是政府管理進行的改革。除了牽涉到內部治理之外，法人制的重構還關系到去行政化以及管辦分離等問題，這也是法人制重構阻力較大的原因。為了保持制度的活力，在重構的過程中，就不能局限于制度構建一個方面，還需要考慮運行問題。第二，人事制度。與其他制度相比，人事制度的改革并不算過于滯后。并且，圍繞此項制度進行的改革，無論是在內容上，還是在方向上，都處于一種比較明朗的境地，改革形勢相對比較簡單。此項制度的改革以聘用管理及崗位管理兩個方面為重點，以健全相應制度為核心、維持用人制度活力為主要目標，要求包括權責清晰以及監管有效等。當前情況下，人事制度改革的主要任務就是通過優化調整，使其逐漸趨于完善。第三，薪酬分配制。此項制度的改革以增強分配的激勵效應為主要方向，要求包括與單位特點充分結合、做到崗位績效的如實反映等。結合事業單位現狀來講，此項制度的完善還需要長時間的努力。構建收入分配制的過程中，需要考慮借助何種措施體現激勵及分配公平等多項問題，并正視各項工作間的關聯。此外，還需強調的一點是，構建上述制度的過程中，還必須注重理論研究，以減少操作中的實際問題。第四，社保制度。在事業單位中，社保制度包括養老制度以及工傷保險制度等多項。按照我國目前的政策，這些制度都已經具備了大體框架，因此，這方面的工作應以保障執行為主。但執行的過程中，還需要科學處理制度公平與社會公平的關系。其中，制度公平主要是指新舊制度應確保公平合理，而社會公平則是指當前事業單位的人員待遇與別的組織相比應公平合理。在這方面，當前遵照的原則為區別對待，即對于“老人”，就按照傳統辦法執行；對于“新人”，就按照新制度執行；對于介于上述二者之間的人，則要注意逐步過渡。此種推進原則是為了制度過渡考慮，有助于新制度穩步替代舊制度，避免出現混亂。值得一提的是，介于新人與老人之間的人往往是單位骨干，所以，對于這一部分人的待遇，事業單位應做到合理過渡，以免影響單位團結和穩定。第五，財政管理制度。完善此項制度時需要把握好的問題以各項工作間的關聯為主，其中包括預算管理工作與單位業務間的關系以及財政投入與單位人員編制之間的關系等。這些問題根源復雜，構建制度的過程中需要在理清它們關聯的基礎上逐步解決。

除了共需制度之外，公益一類與公益二類還存在一些制度差異，其中比較顯著的有三項：首先，在財政管理制度方面，由于公益一類具有非市場化的特點，而公益二類具有半市場化的特點，所以，二者的市場化程度存在差異，這一點直觀表現為二者的經費制度不同。基于此，制度再造的過程中就要注意做到差異再造，對兩類單位實行差異要求。其次，在人事制度方面，兩類單位的差異主要表現為用人方式不同，一個強調自主性，另一個則強調靈活性，所以制度上也應對此有所體現。最后，在收入分配制度方面，公益一類與公益二類的差異表現為自主程度不同。這一點既是區別兩類單位的依據，也是制度再造中必須要考慮的要點問題。只有準確把握兩類單位在各項制度上體現出的差異性，做到差異再造，才能使新制度更符合單位管理實際，在執行中才能發揮出更加明顯的積極作用。

三、結語

總而言之，分類改革是當前我國事業單位改革的總體方案，是深化行政體制改革的有效方式。此項改革在執行的過程中，需要對事業單位進行科學甄別與合理歸類，并在此基礎上，采取不同的改革措施。因此在具體執行中，基礎工作是把控好甄別歸類環節，確保事業單位按照相應要求規范分類，做到有條不紊。事業單位在社會功能上存在差異，所以，不同類別的單位有著不同的改革要求與目標，在確定對策的時候，必須要保證改革措施與現實情況相適應。只有這樣，才能夠確保我國的事業單位改革穩步推進，進而實現改革目標。

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[責任編輯 李曉群]