農村土地信托流轉的實現路徑分析

姚思玲　劉輝

摘要：土地信托是土地流轉中的一項制度創新，是深化農村土地經營機制的必然需求，也是促進土地使用權規范有序流轉的必由之路。文章針對如何實現農村土地信托流轉的實現路徑這一問題進行研究，歸納總結出了我國現已完成的農村土地信托流轉路徑的主要實現模式，并對這三種主要實現模式的優劣勢進行分析與比較，由此設計了更加完善的農村土地信托流轉的實現路徑。

關鍵詞：農村土地；信托流轉；實現路徑

一、引言

2013年中央一號文件提出要加快落實現有土地承包關系保持長久不變以及修改完善相關法律政策，要求全面開展覆蓋農村集體各類土地和房屋的所有權確權頒證工作。2015年7月國家主席習近平在湖北考察時表示，下一步改革中要好好研究土地流轉等問題；國務院總理李克強在地方調研時也指出，土地實現流轉后也能產出黃金；2015年的“一號文件”則著重提出，要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作，意在為農地改革推進鋪路。

近年來，我國農村土地信托流轉的發展勢頭明顯加快，土地流轉規模不斷擴大，有不少學者對農村土地信托流轉模式展開研究與探討：一是基于保護農戶土地信托流轉的基本權益（陳敦、張航，2015），認為在信托流轉模式中，實現土地經營權、承包權、所有權三權分離的改革越徹底，委托人、收益人和受托人才會有效的找到各自收益，農戶的經濟利益才能真正受到保護（秦揚、胡實，2011）；二是基于農村土地流轉模式和農村土地信托流轉模式的優劣勢比較，強調政府加大扶持力度是我國農村土地信托流轉改革的一個顯著趨勢（殷勇，2012），指出政府要積極推動建立健全土地信托流轉市場體系，大力支持各種社會力量參與創辦土地流轉中介服務機構，實現土地資源的優化配置（高曉芹，2015）；三是基于農村土地信托流轉的金融動力機制，提倡建立政策性金融機構（宿楊、喬世政，2015），加大對農村土地流轉的信貸投入，對農業經營大戶實施貸款利息和期限上的優惠政策等方式推動土地信托流轉（岳意定、王瓊，2008）。農村土地信托流轉是一種與十八屆三中全會土地制度改革精神相契合的新型土地流轉方式（張燕、王歡，2015），不僅可以促進農業規模化、集約化發展，對推動我國城鎮化進程同樣具有重大意義。

二、我國農村土地信托流轉實現路徑的主要模式

（一）湖南省益陽市土地信托流轉草尾模式

草尾鎮地處洞庭湖畔沅江市西北部、水源豐富、排灌暢通、耕地面積龐大。益陽市人民政府根據其特有的農田水利特點，于2010年啟動了農村土地信托流轉試點工作即“農地信托流轉草尾模式”（如圖1所示），其實現路徑主要是：第一，政府引導。鎮政府組建土地信托流轉平臺，出臺了《草尾鎮農村土地信托流轉暫行辦法》，詳細的規定了土地信托流轉運行方式、優惠政策、爭議解決與法律責任；第二，市場激勵。利用市場機制調節土地信托流轉供求關系，優化資源配置（殷勇，2012）；第三，農企互利合作。政府出資為草尾鎮土地信托流轉設立企業，為土地流轉開展前、中、后服務活動，實現農民和投資者的合作共贏。

（二）安徽省宿州市土地信托流轉中信信托模式

2013年10月，中信信托與安徽省宿州市埇橋區政府合作，正式成立農村土地承包經營權中信信托模式（姜雪蓮，2014）（如圖2所示），該模式采取結構化、混合型受益權設計。其中，在信托結構設計方面，農民并非該信托計劃的當事人，農民通過與所在村村委會簽訂 《農村土地承包經營權委托轉包合同》，將土地承包經營權委托給當地村委會，村委會再與鎮政府簽署土地承包經營權委托管理合同，鎮政府最終與埇橋區政府簽署土地承包經營權委托管理合同，使得土地承包經營權最終流轉到區政府手中，再通過區政府交付給中信信托（陳敦、張航，2015）；在信托混合型方面，中信信托將另行發行資金信托計劃，包含地租資金、建設資金和財產權資金。

（三）浙江省紹興市土地信托流轉入股分紅模式

為了適應農村經濟發展以及對大規模土地的需求，浙江省紹興市于2001年進行土地流轉方式的創新，建立了“入股分紅模式”（如圖3所示），并且根據市場經濟理念，將信托與農村土地流轉結合起來以全面引進信托制度。具體來說，在紹興模式中，農民作為委托人和受益人，土地信托服務中心作為受托人建立信托關系，并且農民按照依法、自愿、有償的原則，將承包土地的使用權交給 “土地信托中心”。由此，農民通過“入土地股分紅”形式委托“土地信托中心”來經營自己土地的使用權，做到農民利益最大化（張健濤，2015）。

三、我國農村土地信托流轉實現路徑主要模式的優劣勢比較

（一）政、企、戶相互合作促進轉型，利益分配制度尚未健全

湖南省沅江市“草尾模式” 不僅采取政府、市場、企業與農戶相互合作的特色方式，創立鎮、村、組三級土地信托流轉信息網絡，而且利用市場機制調節土地信托流轉供求關系，既提高了勞動生產率又促進了傳統農業向現代農業轉型。然而與其它兩種模式不同的是，湖南省草尾模式在利益分配制度上，分配主體為土地信托公司，分配對象為委托人，分配方式實行由土地信托公司直接將利益分配給委托人即農戶，土地信托流轉各主體之間的利益沒有協調好，容易導致土地信托流轉緩慢，最終制約了我國農村土地信托流轉制度的推廣與發展。

（二）中信信托提供專業服務，政府行政權利過大

政府介入與安徽省宿州市能夠實現土地有效流轉是密切相關的。其農地信托流轉過程主要分為兩個部分：一是政府主導，對土地進行連片處理并采取農戶層層委托的辦法，有利于節省交易成本，防范農戶違約風險；二是由中信信托作為受托人對信托計劃的土地流通提供專業管理服務，推動農業集約化、產業化發展。如前所述，政府介入與宿州市土地信托流轉模式是緊密聯系的，而信托機構大多為政府出資成立的國有獨資企業，在土地信托流轉過程中往往會出現政府行政干預過多，導致政府經濟職能尚未明確，不能發揮政府的正確引導作用，農民對土地信托流轉的積極性降低。

（三）創新“入股分紅”模式，風險防范措施欠缺

紹興模式土地信托流轉運行的核心機制是“土地信托服務中心”，它發揮著供求登記、發布信息、中介協調、處理糾紛等職能，有效地撮合了土地供求之間的關系，并且開辟了“入股分紅”的創新機制，極大地提高了土地利用效率和土地所有者的權益。在土地流轉過程中，有許多缺乏市場經濟資產運作模式的村集體組織直接充當農村土地信托的中介組織，在信托流轉中單純追求自身利益而損害了農民的權益（劉寓宏、柳琴，2015），加大了農地流通的經營風險，而紹興模式主要采取對農業經營公司進行日常監督以防范風險，沒有采取過硬的措施，加劇了風險損失。

四、完善農村土地信托流轉實現路徑的對策建議

現如今農村土地信托流轉實現路徑的模式多種多樣，卻存在著許多缺陷，需要進一步加強改進，故在此提出了更加完善的農地信托流轉實現路徑（如圖4所示）。

（一）完善利益分配機制，健全農地信托流轉法律制度

在土地流轉中，一方面農民作為信托的受益人，應確保收到固定地租部分和浮動土地增值部分；而信托機構作為信托的土地經營者，也應合理獲得由邊際成本遞減效應產生的增值收益和在專業化經營中由效率提升產生的增值收益。另一方面現如今土地流轉領域的法規文件之間相互矛盾，缺乏完整性，因此建立健全完善的法規體系是約束權力的關鍵（秦揚、胡實，2011）。具體而言就是要：第一，修改完善信托合同法律制度、農民信托權益保護制度與信托當事人法律責任制度等；第二，加強農村土地信托專門立法，明確農村土地信托雙方當事人的權利、義務及利益分配等重要問題，以達到整體效用最優的目標。

（二）強化政府經濟角色，建立“政府引導型”農地信托流轉機制

“政府引導型”信托流轉機制對農村土地信托流轉有效運行具有重大意義。在以往的農地信托流轉模式中，政府沒有以經濟角色的定位介入流轉流程之中，導致土地流轉工作進展艱難。因此，政府應該強化經濟職能加以規范引導，為農村土地信托流轉活動打造公正、有效的外部環境。其具體措施包括：第一，進一步健全縣鄉村三級土地信托流轉服務平臺，做好土地信托流轉服務工作；第二，構建公益性信托機構作為農村土地信托流轉的受托人，以實現信托機構籌建、運行的市場化，使土地信托制度在政府引導下不斷完善與發展。

（三）構建風險承擔機制，推行農村信托土地責任保險

農村土地信托流轉也是具有風險的，為了盡量避免農民信托收益因經營失敗而遭受損失，必須建立起行之有效的風險承擔制度。構建風險承擔機制，要靠農戶從收益中交納少量的經費，農業經營者交納適當的保證金，政府在信托流轉項目資金中安排一定的經費，共同組成土地信托流轉風險基金，交由專門機構管理并接受政府的監督。除建立農地風險承擔機制，還需進一步推行農村信托土地責任保險，就受托人不履行善良管理人的管理職責，給信托人造成損失的損害賠償責任進行投保，在其依法對信托人負損害賠償責任時，由保險人履行補償責任。推行農村信托土地責任保險，有利于進一步分散信托人因自身管理不善而承擔相應責任的風險，能夠更好地保障農民的信托收益。

參考文獻：

[1]陳敦，張航.農村土地信托流轉的現狀分析及未來展望[J].國家行政學院學報，2015（05）.

[2]秦揚，胡實.農村土地使用權信托流轉模式探討[J].安徽農業科學，2011（36）.

[3]殷勇.農村土地信托流轉調查與思考——以湖南省沅江市草尾鎮為例[J].聚焦三農，2012 （06）.

[4]高曉芹.農村土地信托流轉模式淺議[J].理論探討，2015（02）.

[5]宿楊，喬世政.農村土地經營權信托流轉金融支持[J].經濟與管理，2015（36）.

[6]岳意定，王瓊.我國農村土地信托流轉模式的可行性研究及構建[J].前沿論壇，2008（01）.

[7]張燕，王歡.土地信托——農地流轉制度改革新探索[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2015（02）.

[8]姜雪蓮.農村土地承包經營權流轉信托的法律問題——以中信安徽宿州農村土地承包經營權信托為中心[J].北方法學，2014（04）.

[9]張健濤.紹興土地信托流轉的運行機制、實施困境與發展戰略[J].上海國土資源，2014（35）.

[10]劉寓宏，柳琴. 農村土地確權視域下的土地信托流轉方式績效評價與建議——以浙江省紹興市柯橋區為例[J].天津商業大學學報，2015（03）.

*基金項目：國家社科基金“農田水利產權的契約與治理研究”（編號：14BJY113）；湖南省教育廳“糧食主產區小型農田水利建設治理模式創新研究”（編號：12K067）。

（作者單位：湖南農業大學經濟學院）