行政管理體制改革背景下企業信用監管研究

趙中星 施新玲

摘 要：對企業進行信用監管是社會信用體系建設的重要組成部分，如何在行政管理體制改革的背景下創新對企業信用監管的工作方式方法，適應新的行政管理模式，形成對企業信用監管的“新常態”，是值得探索和研究的問題。針對近年來我國行政管理體制改革的要求，分析和研究政府部門對開展企業信用監管工作提出的新要求、新舉措和對策建議。

關鍵詞：行政管理體制；改革；企業信用；監管

中圖分類號：F272 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）18-0022-03

黨的十八大對我國行政體制改革做出了前所未有的戰略部署。不僅強調政府職能和機構職責有機的整合，還要求在政府職能轉變上要進一步通過政企分開、政資分開、政事分開、政社分開等新要求下加強對企業信用監管，以便推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，構建職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

當前，政府部門對企業信用監管如何隨著行政管理體制改革而與時俱進，加快建立以信用為核心的新型市場監管機制，是值得我們研究和探索的課題。

一、當前我國行政管理體制改革簡述

長期以來，政府對微觀經濟運行干預過多、管得過死，存在重審批、輕監管的現象，不但抑制了經濟發展活力，而且行政成本高，也易滋生腐敗。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求，采取了以下舉措：

（一）簡政放權，轉變職能

2013年3月，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》，明確了國務院職能轉變的時間表和路線圖。截至2016年2月，本屆政府已分9批取消下放599項國務院部門行政審批事項，占本屆政府成立之初國務院部門審批事項的39%。此外，國務院全面部署地方政府職能轉變和機構改革工作，要求地方政府最大限度地取消地方行政審批事項，切實激發市場創造活力和發展內生動力。以簡政放權為核心的行政管理體制改革釋放出的紅利，對拉動中國經濟回暖并加速轉型升級起到了重要作用。

（二）為企業服務，向市場放權

加強政府審批制度改革是本屆政府職能轉變、深化行政體制改革的重要抓手和突破口。在大幅取消或下放審批事項的同時，政府對企業信用監管的思路和要求也在悄然改變，扭轉政令不暢的“堰塞湖”現象，克服拖延應付和打折扣、搞變通的行為。按照“寬進嚴管”的要求，加強對企業信用風險監督，將監管工作重點轉到提供公平競爭的市場環境上來。政府制定“負面清單”管理模式，顯示出政府減少過度行政干預，將更多的主動權、決定權交給企業、交給市場的決心。

（三）調整準入“門檻”，激發社會活力

在向企業和市場放權的同時，政府也在逐步向社會放權，加強社會組織管理制度改革。《國務院機構改革和職能轉變方案》清楚地表明，一方面，改革社會組織登記管理體制，調整了社會組織準入門檻；另一方面，強調要公平對待社會力量，加大政府購買服務力度。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）的出臺，為各級政府推廣購買企業和社會組織服務提供了政策支持。

（四）基層行政管理格局改革悄然先行

在區縣級政府推行政府機構重組。通過工商、質監和食藥監“三局合一”，實施一體化管理和執法模式。區縣級政府部門“三局合一”調整解決了多部門對企業重復監管、監管盲點并存的問題，創新了政府管理方式，也加強了基層監管力量，落實了監管責任。

目前，政府部門實施陽光行政，各級政府部門厘清“權力清單”，推進權力公開內容標準化、權力運行過程的標準化、權力公開監督標準化，行政權力運行全過程公開透明，為開展對企業信用監管創造透明的環境。推行“先照后證”的登記辦法，加快推進工商登記制度改革，簡化企業審批流程，使“辦證難、難辦證”的現象得到遏制，降低企業準入市場門檻，激發全民創業的熱情。

二、行政管理體制改革對企業信用監管提出的新要求

在行政管理體制改革中破解對企業信用監管是政府管理創新和發展的必然要求，主要表現在以下幾個方面：

（一）監管形式由單一監管向聯合監管轉變

在行政管理體制改革之前，政府部門對企業信用監管都是各司其職、相互獨立，既有重復監管的現象，又存在監管盲點，不利于責任落實。為破解單一監管的不利，國務院實施了加快基層行政部門管理體制改革，由單一監管轉變為同一部門內或者多部門的聯動聯防監管。例如，區縣級的工商、食藥監、質檢三部門進行合并，把原來由三個部門的企業監管的職責合并到一個機構進行管理，中間不留空白，不留漏洞，杜絕監管盲區及重復監管的現象。

（二）監管形式由事前審批向事中事后信用監管轉變

簡政放權對完善事中事后信用監管提出了內在和更高的需求。政府部門從習慣于事前行政審批到習慣于事中事后信用監管，對政府部門來說是一場新的革命。事中監管，以信用風險管理為主，主要確保市場主體持續符合準入條件，依法合規經營，重點在于狀態維持與過程監控。事后監管，以稽查執法、依法懲戒為主，輕則糾正市場主體失信行為，重則清除不合格的市場主體，維護正常市場秩序，促進公平市場競爭。

（三）監管方法由信息晦澀向透明公開轉變

改革之前，由工商部門負責對企業負責年審，并沒有向社會公示企業登記信息，更沒有建立信息化系統實現信息共享機制。這種情況下，各企業公布的信息比較晦澀，政府部門所掌握的信息較零碎分散，企業信用信息系統中反映經營狀況信息明顯偏少。2014年，國務院頒布《企業信息公示暫行條例》，在形式上就要求企業轉變接受監管的理念，創新企業接受監管方式，強化企業相關事項事后監管力度，加大企業信息公開程度，力促政府部門陽光下行政。

三、行政管理體制改革背景下企業信用監管的主要路徑研究

隨著我國市場經濟深入發展，信用經濟越來越得到政府部門和企業的雙方重視，在行政管理體制改革的背景下，政府部門利用信用管理理念加強對企業監管，運用強制性標準守住對企業信用監管底線，應用信用大數據的分析來提升對企業實行分類監管能力，創新政府對企業信用管理，開展多個政府部門聯動監管和改進市場監管執法，是創新政府對企業信用監管方式的主要路徑。

（一）從放管結合向承前啟后全過程監管發展，抓關鍵環節

從我國實行簡政放權的實踐來看，對企業事中事后監管是深化改革的內在需求。有專家形象比喻，簡政放權與事中事后監管是10∶0的關系，簡政放權做了10件事，若事中事后監管出了問題，那么前面10件事的社會效果等于0。簡政放權實踐到目前已經解題，正處在繼續破解難題之中，事中事后監管基本上處于只是開題的階段。為此，完善的企業的事中事后信用監管，提升政府監管能力，時不我待。

（二）從檢查式管理向信用監管發展，抓“牛鼻子”

政府部門如何對企業事中事后監管做到位？落實生產經營者主體責任、落實部門市場監管責任和屬地政府責任、創新政府監管方式是最主要的路徑選擇。一是創新政府監管方式。借助企業信用狀態，運用大數據分析進行監管是創新政府對企業事中事后監管方式的基本選擇。二是改進市場監管執法，加大失信企業的聯合懲戒力度，提高監管懲戒的威懾力，是當前各級政府最普遍、最基本、最常用的選擇。三是改進對企業的督查機制。如果依然沿用傳統的普查方法，已經解決不了有限的監管信息資源與相對無限的監管對象之間的矛盾，充分挖掘企業信用內在要素，開展對企業服務和監管已經是大勢所趨。

（三）從簡單執法向優化監管服務發展，抓人性化

作為事前監管的行政審批，可以窒息市場活力；作為事中事后監管的市場監管執法，同樣可以把企業管死。行政審批是行政權力，事中事后監管依然是行政權力，行政權力的性質與能量并沒有變，若不以服務之心行監管之權，企業面臨“剛脫狼穴，又入虎口”的潛在危險。只有樹立企業信用監管的理念和要求，才能切實營造公平競爭的市場環境，推動大眾創業、萬眾創新。

四、行政管理體制改革背景下企業信用監管的對策建議

（一）緊扣企業年度信息公示，抓好“串聯”監管

政府部門對企業信用監管，必須掌握企業生產、管理和服務等全過程中的相關信息，通過把企業歷年公示數據“串聯”起來，再做數據的整合分析，提升監管效率。當前，我國全面推動企業信息公示。企業年度信息公示不僅涉及到企業的市場、經營和財務等信息，還涉及到企業的其他相關信息，結合商事登記制度改革，深入推進行政許可和行政處罰等信息的“雙公示”，通過企業信用信息“雙公示”形式，實現企業信用信息串聯到一條線上或者一個系統中，自然而然就能成為一個有價值的信息鏈，政府部門對企業監管時就能看到企業歷年監管信息，提升對企業信用監管效能，實現監管從多頭到統一轉變、資源從分散到統籌轉變、流程從脫節到銜接轉變。

（二）緊扣政府部門開展的聯合懲戒，抓好“并聯”監管

政府部門職能有所不同，其對企業監管內容也有所不同，推動由多個政府部門對企業的生產、安全、管理、銷售和服務實施多角度、多方位的監管，形成政府部門對企業監管的“并聯”路徑，是政府部門實施對企業監管最有效手段。“并聯”監管，是推進行政管理全過程聯合監管，要建立和完善政府部門、地區合作、優勢互補、資源共享的運作機制。要加強對企業信息的匯集、聯通和共享，構建企業信用預警管理平臺，實現企業信用信息共享和廣泛應用。推動多部門證照聯動監管，投資項目網上并聯核準，以及食品藥品等領域市場信息共享。

（三）緊扣各級政府行政審批“一站式”服務，抓好“橫向”監管

通過各級政府行政服務大廳，打造“橫向關聯、縱向貫通、資源共享、協同管理、網上審批、全程監管”的行政審批聯動服務平臺。將政府部門行政審批等權力集中到大廳并向社會公開權力設置依據、權力實施主體、權力行使環節、權力相聯責任，既推動政府進一步簡政放權，又有利于倒逼政府部門轉變以批代管、重審批輕監管的傳統思維模式和工作方式。依托政務服務綜合信息平臺，形成覆蓋政府部門的信息共享、統一監管、聯合懲戒的信息化系統。按照不同行政領域管理要求，建立多部門、多層次統一的政務服務和聯動監管工作平臺，實現政府各類平臺之間互聯互通、信息共享，達到政府部門“橫向”聯合監管，促進行政監管協同高效和政務服務陽光便民。

（四）緊扣各級政府部門上下條塊管理，抓好“縱向”監管

按照政府管理領域和行業分類，實現政府部門對企業信用監管。加快領域和行業條塊化的信息化系統建設，以統一企業信用數據共享交換目錄和標準，采用云計算和大數據的信息化手段，推進連通國家、省、市、縣四級行政業務對口管理系統和企業信用信息共享交換平臺建設，強化對企業信用監管的資源整合，確保各類企業信用信息數據準確、高效、便捷地實現交換共享與公開公示。

（五）緊扣各級政府部門行政審批職能，抓好“事前”監管

全面推行事前信用承諾制，是對企業信用監管的一種形式。各級行政機關及具有行政管理職能的事業單位在行政管理中，要全面推行企業信用承諾。落實在辦理行業評定、行業準入、先進評選、專項資金申報等評審工作中，要求企業必須按照政府部門的規定格式，提交企業信用承諾書并上網公示，接受社會監督。

（六）緊扣各級政府部門行政管理職能，抓好“事中”監管

各級政府部門及具有行政管理職能的公用事業單位在行政管理中，要依據企業信用狀況實施分類監管，推廣使用企業信用報告。對守信者實行簡化程序、“綠色通道”和重點支持等激勵政策，對失信者實行信用約束和失信懲戒。廣泛開展企業信用審查，在各類政府采購、有形市場招投標、財政資金安排及其他公共資源分配等活動中，加強對企業信用審查和執行過程中信用評估，對有失信行為記錄的企業實施相應約束，實施差別化監管和定期信用評估。

（七）緊扣各級政府部門行政督察，抓好“事后”監管

強化對企業事后監管和聯動獎懲，是政府部門長期對企業信用監管的有效手段。各級政府部門在對企業實施行政管理事項后，要加強事后考核、驗收和跟蹤檢查，并與事前承諾約定、事中監管相銜接，實現全過程動態監管。加大對企業信用記錄進行分類管理和評估預警，實行失信預警機制和紅黑名單公示機制，讓失信企業一處失信處處受制，讓守信者真正得到便利和優惠。

（八）緊扣各級政府公共信用信息系統建立，抓好“長期”監管

加強統籌協調，按照精準、長效的監管要求，加強各級政府的公共信用信息系統建設，把政府部門對企業信用監管的所有信息歸集到一個信息化系統中，加強企業信用信息歸集、整合、共享和應用，形成企業信用監管數據檔案庫，健全對企業信用監管長效工作機制。充分運用公共信用信息系統中監管數據的歷史積累，運用大數據對企業信用狀況進行評價和預警，建立以企業信用為核心的新型監管方式和督查機制，把握監管的主動權，把監管結果要求解決在第一時間和操作層面。

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[4] 本屆政府已取消下放599項國務院部門行政審批事項[EB/OL].中國新聞網，2016-02-23.

[責任編輯 劉嬌嬌]