人口較少民族聚居地區農村危房改造現狀分析

劉蘇榮

摘 要：通過對羅城縣的調查，課題組發現人口較少民族聚居地區的農村危房改造存在諸多問題，比如住房救助的力度不夠、存在超標準建房現象和資格審查難等。為了向當地群眾提供基本的住房保障，課題組建議采取一定的政策傾斜，從而改進人口較少民族聚居地區的農村危房改造工作。

關鍵詞：人口較少民族；農村；危房改造；基本現狀；主要問題；政策建議

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0030-03

我國的人口較少民族是指本民族總人口在30萬以下的28個少數民族，他們大多居住在邊疆省份的高山峽谷中，就群體而言，他們是屬于全國人口中最貧困的一部分[1]。由國務院審議通過的《扶持人口較少民族發展規劃（2011—2015年）》明確指出，要加強人口較少民族聚居地區農村人居環境的建設，加快農村危房改造步伐，推進游牧民定居。鼓勵和支持農牧民建設富有地方特點、民族特色、傳統風貌的抗震安全節能環保型住房，保護有歷史文化價值的古村落和古民宅。因此，人口較少民族聚居地區的農村危房改造不僅是一般意義上的農村住房保障政策，也是我國扶持人口較少民族專項政策的一項重要組成部分，因而具有特殊的意義。基于此，課題組到我國16個人口較少民族自治縣之一的羅城仫佬族自治縣進行了調研。

一、羅城仫佬族自治縣農村危房改造的基本現狀

羅城縣的農村危房改造工作是從2009年開始的，目前已經連續實施了10個批次共計9 884 戶，完成建筑面積733 048.4m2，完成投資額64 807.82萬元。涉及全縣11個鄉鎮，126個村、16個社區，受益人口約4萬多人。至2014年底，羅城縣已完成危舊房改造9 884戶，總計完成建筑面積為748 384.4m2，完成總投資65 011.82萬元，其中政府補助投資總額為17 203.9萬元（見表1）。9 884戶農村危舊房改造家庭在羅城縣的具體分布情況為：東門鎮1 343戶，龍岸鎮1 391戶，黃金鎮667戶，小長安鎮906戶，四把鎮1 176戶，天河鎮861戶，懷群鎮1 121戶，喬善鄉847戶，寶壇鄉626戶，納翁鄉413戶，兼愛鄉533戶。

根據廣西壯族自治區的相關規定，羅城縣的農村危房改造按“農戶自籌為主、政府補助為輔”的原則，在補助標準方面，傾斜扶助特殊困難戶。2009—2011年采取的是平均分配補助標準的辦法，從2012年起，農村危房改造的補助金額不再平均分配，不同的對象其補助金額會有所差別。2014年，羅城縣農村危房改造補助金額為戶均19 200元，其中分散供養的五保戶補助30 000元，低保、貧困殘疾戶、貧困成年孤兒補助22 000元，誠信計生貧困戶（指獨生子女貧困戶、雙女結扎貧困戶）、農村復員軍人、帶病回鄉退伍軍人、烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬等貧困優撫對象和見義勇為人員家庭每戶補助20 500元，一般貧困戶補助18 000元左右，具體由鄉鎮統籌安排。

二、羅城仫佬族自治縣農村危房改造存在的主要問題

（一）住房救助的力度不夠

獲得農村危房改造指標的農戶大多是相對困難戶，而作為農村社會救助對象的特殊困難戶很少享受到這一惠民政策。

客觀地說，我國目前“以自籌為主”的農村危房改造資金籌集辦法提高了參農戶參與農村危房改造的準入門檻，使得相對困難的農戶最終成為農村困難家庭危房改造政策的最大得益者和主要得益者[2]。對于個別特別困難的農戶來說，由于缺乏自籌資金的能力，當前農村危房改造的補助標準尚無法幫助其完成危舊房的改造，因此實際上他們根本就享受不到這項惠農政策。

作為特殊類型的住房保障，住房救助專門針對城鄉特殊困難群體。根據2014年國務院頒布實施的《社會救助暫行辦法》，居住在農村的最低生活保障家庭和分散供養的特困人員是農村住房救助的對象，農村住房救助主要是通過危房改造的方式來加以實施。對于農村住房困難的最低生活保障家庭和分散供養的特困人員（主要是指五保戶），優先納入當地的農村危房改造計劃予以解決。

（二）個別農戶為追求房屋的外觀氣派，有超標準建房的行為

當前，我國大多數農村住房的建設還遠談不上科學規劃、合理設計，只追求外觀氣派，卻往往忽略房屋本身的功能設計以及節能、保溫、隔熱等性能[3]。雖說農村危房改造的目的是為了給住房困難戶提供基本的住房保障，但在羅城縣農村危房改造過程中，同樣存在個別農戶盲目攀比的不良現象。

（三）危改對象確定工作上管理難度比較大，資格審查難，村級危改對象評議過程不嚴格

首先，農村危房改造涉及面廣，農戶信息量大，但目前在整個廣西壯族自治區住房與城鄉建設管理系統的農村信息管理平臺上都只有戶主信息欄，沒有家庭成員信息欄，因此實際不便于查看是否有農戶利用家庭里的不同成員多次申請農村危房改造補助的違規現象。

其次，在村級農村危房改造對象的評議程序中，一些村屯召開的村民小組會議人數不足或不開展評民評議，主觀性強，程序過于簡單，會議記錄不夠完善，嚴重降低了農村危房改造工作的嚴謹性、全面性，也不符合“公平、公正、公開”的原則。與此同時，個別村干部在上報農村危房改造對象時，存在優親厚友現象，引發了當地群眾的強烈不滿，嚴重影響了社會的和諧穩定。

（四）縣域經濟比較落后，縣級配套資金的支付壓力過大，導致農村危房改造的供需矛盾十分突出

羅城縣是一個典型的國家扶貧開發重點縣，2011 年 12 月國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》劃定了14 個集中連片特困區作為我國扶貧開發的重點攻堅區域，其中就有羅城縣所在的滇桂黔石漠化區，羅城縣的貧窮落后由此可見一斑。羅城縣的第二、三產業很不發達，第一產業所占比例過高，而且大多是傳統農業，人均地區生產總值也遠遠低于全國和廣西壯族自治區的平均水平（見表2）。

2013年，羅城縣的人均GDP只有12 052元，僅為全國平均水平的29%、廣西壯族自治區的39.4%。因為縣域經濟的嚴重欠發達，羅城縣的地方財政收入是非常單薄的，而地方財政開支卻很大，屬于典型的入不敷出。調查統計顯示，目前羅城縣農村尚未改造的泥磚墻結構房尚有2.3萬多戶，其中很大一部分都是危房。可以說，羅城縣對于農村危房改造的現實需求是很大的，按現在每年安排2 000個左右危房改造指標的進度，全部完成羅城縣的農村現有危房的改造大概還需十年左右的時間。基于羅城縣的經濟社會發展水平和地方財政收支狀況，在當地的農村危房改造過程中，羅城縣地方財政所承擔的縣級配套資金的支付壓力實在太大，這必然會給農村危房改造進程帶來一些負面的影響，加劇當地農村危房改造的供需矛盾。

三、政策建議

對于人口較少民族聚居地區來說，農村危房改造承擔著一項重要任務，那就是結合國家當前對于人口較少民族的專項扶持政策，對當地農村的人口較少民族傳統民居進行切實的保護，以突出民族特色，保護人口較少民族的傳統文化。基于此，建議要按照《廣西羅城仫佬族自治縣扶持人口較少民族（仫佬族）發展“十二五”專項建設規劃》，對羅城縣的農村危房改造工作統一規劃，實施一定的傾斜政策，盡量保留仫佬族傳統民居的民族特色。“十二五”期間，羅城縣對57個仫佬族聚居村，重點實施了11大類1 088個項目的專項扶持，包含特色村寨、小城鎮建設、村莊整治、生態建設、鄉鎮和農村文化體育設施、農村公路、小型農田水利、農村安全飲水、農村中小學校、生態建設、種養業發展及其他等11大類1 088個項目，預計項目總投資88 907.8萬元。其中，特色村寨項目14個，主要建設內容為生態示范村建設、仫佬族民居建設保護等，總投資8 300萬元；村莊整治項目337個，主要建設內容為巷道硬化、垃圾池、排水溝，文化活動場所建設及屯內綠化等，總投資19 811萬元。羅城縣的農村危房改造工作如果能緊密結合當地對仫佬族聚居村寨的專項扶持工作，就可以整合羅城縣住房與城鄉建設局和民族工作局的資金，全力推進當地的新農村建設，既改造了危房，又整治了村容村貌，還能對村落建設進行整體規劃，突出民族特色，可謂一舉多得。

由于羅城縣的地方財政收入很少、入不敷出，本著國家對于人口較少民族聚居地區實施專項扶持政策的精神以及社會公平正義的原則，建議減免羅城縣的縣級農村危房改造配套資金，同時增加中央及省級財政的撥付力度，以確保羅城縣農村危房改造工作的順利推進，讓仫佬族群眾與我國其他的55個民族一起早日實現全面建成小康社會的戰略目標。

參考文獻：

[1] 中國人口較少民族發展研究叢書編委會.中國人口較少民族經濟和社會發展調查報告[M].北京：民族出版社，2007：14.

[2] 章衛良.從“經濟刺激”到“社會救助”——關于農村危房改造政策的分析與建議[J].中共浙江省委黨校學報，2012，（3）：125.

[3] 童偉.城市化進程中城鄉住房保障服務均等化研究——以北京市為例[J].中央財經大學學報，2012，（12）：11.

[責任編輯 劉嬌嬌]