寧德市疾病預防控制體系建設財政投入情況分析

詹梁

摘 要：根據寧德市疾病預防控制體系（以下簡稱疾控體系）建設情況專項評估調查，分析2006—2015年寧德市疾控體系建設財政投入和經費保障情況并得出結論：寧德市疾控體系建設取得了顯著成效，各級政府在基礎設施和實驗室儀器投入方面有了顯著增加。但是當地財政投入仍舊偏少，特別是疾控機構的經常性業務經費和人員經費投入明顯不足，仍需依靠有償服務收入來彌補工作經費的不足。政府應進一步調整財政結構，加大對疾控事業的投入，建立穩定長效的財政投入機制來保障疾控事業的健康發展。

關鍵詞：疾病預防控制機構；財政投入；寧德市

中圖分類號：F812.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）14-0135-03

2003年突如其來的“非典”帶來重大警示：一個沒有足夠強大公共衛生體系的城市，從一定程度上說，是一個安全設防不嚴密的城市，難以抵御各種嚴重傳染性疾病等生物因素的侵襲。之后，疾病預防控制體系建設得到了各級政府和社會各界的支持，一系列法規、政策、規范和技術標準先后出臺，大量資金投向疾病預防控制機構；中央補助公共衛生項目資金投入力度逐年增加，省及設區市設立的配套經費也加大了相應的投入，對各地疾病預防控制能力的提升和疾病預防控制工作的落實起到了有效的促進作用。雖然目前疾控體系建設已基本完成，但是全國各地，特別是市縣兩級的疾控體系建設和發展仍不平衡。寧德市地處福建省東北部，經濟基礎薄弱，部分縣區的財政比較困難，能給予當地疾控體系建設和保障的經費十分有限。

筆者圍繞醫改有關目標，按照福建省疾病預防控制體系建設評估方案，采用普查的方式，以2012年度寧德市市縣兩級疾病預防控制中心（以下簡稱疾控中心，CDC）全面實行獎勵性績效工資后的公共財政預算支出情況作為分析樣本，并對2006—2015年市縣兩級疾控中心基礎設施建設和實驗室經費投入情況進行分析，以全面了解該市疾控機構的財政投入情況，為進一步加強該市疾控體系建設，合理制定該市衛生發展政策提供客觀依據，進而為該市經濟的發展提供健康保障。

一、現狀

（一）寧德市市縣兩級疾控機構公共財政預算支出比例明顯偏低

2012年度，寧德市醫療衛生公共財政預算支出占當年財政支出的比例為9.50%，而疾病預防控制中心的公共財政預算支出僅占醫療衛生公共財政預算支出的1.58%，遠低于全省的3.79%。寧德市疾控機構的日常公用經費、專項業務經費、人員經費只分別占醫療衛生公共財政預算支出的0.05%、0.29%和1.24%。當地財政對寧德市疾病預防控制機構經費投入不足，日常公用經費和專項業務經費普遍偏少，且主要投入為人員經費。詳見表1。

（二）寧德市疾控中心人員收入低于全省疾控中心人員收入的平均水平及全市社會衛生單位人員收入的平均水平

2012年，寧德市各級疾控中心全面實行績效工資制度（包括基本工資、基礎性績效工資和獎勵性績效工資。其中，基本工資和基礎性績效工資由國庫統發，獎勵性績效工資由單位核定后發放。）。當年寧德市各級疾控中心在職人員年平均收入為38 903元，低于當年全省市縣疾控中心在職人員年平均收入49 955元，也低于2012年寧德市事業單位年平均工資的41 205元。

從地區分布來看，2012年寧德市沿海地區疾控中心人員年收入總體略高于山區疾控中心人員。從整體來看，寧德市疾控中心人員收入水平整體偏低，達不到全市事業單位平均水平，更沒有達到全市衛生、社會工作在崗職工年平均工資44 312元。具體詳見表2。

分析工資的構成可以看出，即使是較低的待遇，獎勵性績效工資仍需要機構自籌，且自籌比例達到了15.91%。由于寧德部分縣（市、區）財政無法做到全額撥款，當地疾控中心不得不依靠有償服務獲取必要的經濟補償來填補經費的缺口。所以，公益性事業單位的定位無從體現！

（三）2009—2015年本地醫改中用于疾控機構建設的經費為零

2009年新醫改實行至今，寧德市每年醫改投入的經費中用于疾控機構建設的經費均為0。

（四）實驗室設備的購置經費有較大幅度的增加但仍不足

“非典”以后，各級政府更加重視疾控中心實驗室能力的建設，每年均投入大量資金用于加強各級疾控中心實驗室的建設及規范，期間共投入了約2 523萬元資金增置了603臺（套）實驗室儀器設備。詳見表3。

雖然全市的總體投入較大，但實驗室設備的購置經費主要靠省級投入，本級財政投入相對不足，大部分疾控還需自籌。而柘榮、周寧、壽寧等幾個山區縣疾控中心2006—2015年實驗室設備購置經費中當地財政的投入基本為0，其實驗室建設幾乎得不到當地財政的支持。

（五）寧德市疾控機構基礎設施建設投入的經費仍顯不足

“非典”后，政府加大對寧德市各級疾控中心基礎設施建設的投入，先后對基礎設施進行了新建、改建和擴建。全市共有8個項目，其中4個新建項目、3個擴建項目、1個改建項目，大部分基礎設施建設項目都在2006—2010年之間交付使用。但是，蕉城區及周寧縣疾控中心由于沒有相關經費，目前基礎設施無任何變化。從經費投入情況來看，10年共投入3 274萬元資金，建設面積27 034平方米。具體情況見下表4。

由上表可見，寧德市疾控部門基礎設施建設的財政投入力度依舊偏弱，靠單位自籌的比例偏大。部分縣級疾控中心目前仍因此負債。

（六）寧德市疾控體系建設過程中呈現出的主要問題

1. 財政投入仍顯不足，工作經費存在缺口

疾控機構完成公共衛生職能的基本條件是政府保證適宜的投入，其中尤為關鍵的是充足的工作經費， 即日常公用經費、專項業務經費和人員經費。但是調查數據顯示，2012年寧德市醫療衛生公共財政預算支出占當年財政支出的比例為9.5%，而CDC公共財政預算支出僅占醫療衛生公共財政預算支出的1.58%，遠低于全省的3.79%。疾病預防控制機構的日常公用經費、專項業務經費、人員經費只分別占醫療衛生公共財政預算支出的0.05%、0.29%和1.24%。工作經費投入不足將影響到疾控機構公共職能的履行和人員的穩定。

2.對疾控工作缺乏穩定長效的投入機制

“非典”后，政府投入有所增加，經費利用日趨合理，但是，經費投入增長趨勢不穩，以一次性硬件投入為主，且地區間公平性有待提高，尤其是保障機構正常運行的日常公用經費、人員經費明顯不足，已成為各級疾控機構生存和發展的瓶頸，制約著人才隊伍的引進和優化。

3. 2009年新醫療改革后各級疾控機構出現邊緣化趨勢

2009—2015年本地醫改投入經費中用于疾控機構建設的經費均為0。可見，醫改后寧德市各級政府忽視了對疾控機構各種能力建設的加強。

4.部分疾控中心仍需靠有償服務收入來彌補工作經費的不足

寧德市各級疾控中心的經費收入主要包括中央項目經費、省級項目經費和當地財政撥款補助經費。但是，部分縣區的財政比較困難，不能完全保證當地疾控中心履行公共職能的經費投入，致使疾控中心不得不依靠有償服務收入獲得必要的經濟補償，以維持機構的正常運轉，在客觀上導致了疾控機構履行公共職能的削弱。

二、結論與建議

（一）疾控機構的能力建設和經費投入還有待進一步提高

2011年9月出臺的《寧德市“十二五”衛生事業發展專項規劃》（以下簡稱《規劃》）明確提出，要加強疾病預防控制人才培養和基礎設施建設，優化人員和設備配置，提高各級疾病預防控制機構履職能力[3]。但是，從目前了解到的，寧德市市縣兩級級疾控機構截至2015年底的情況來看，《規劃》所列的的目標并未實現。可見，進一步完善寧德市疾病預防控制體系，增強寧德市疾病防控的能力仍然任重道遠，必須采取更有力的措施，本級政府除了加大對疾控機構基礎設施建設和實驗室儀器的財政投入，還要著重加強對疾控機構日常公用經費、專項業務經費和人員經費的投入，以保證機構的正常運行和良好運作。

（二）全面保障疾控機構的公益性

財政投入不足將導致疾控機構履行公共職能的偏廢。目前寧德市相當部分疾控中心仍需通過有償技術服務取得創收，來彌補工作經費和人員經費的不足。2008年底，衛生部下達的《各級疾控預防控制中心的基本職責》中明確界定了疾控中心作為履行政府公共職能的重要部門必須要開展的各項公共服務任務。因此，必須要按照國家有關疾控機構人、財、物的配置標準保障疾控機構的財政投入，以便其全面履行公益性機構的公共衛生職能。

（三）財政投入應形成長期穩定的機制

近年來，各級政府對寧德市疾控體系建設的投入以一次性硬件建設為主，建設和裝備投入較前大有增加。但是一次性硬件投入解決的是基本的工作條件，而日常工作的維持性經費則是工作能否開展的根本，如果疾控機構的精力不得不放在如何解決機構的生存和職工的工資待遇等收入問題上，通過開展有償服務以增加機構收入就必然成為日常工作的重點，勢必影響到公共衛生職能的履行。因此，政府應進一步調整財政支出結構，對疾病防控的投入形成長期穩定的機制，提高疾控中心公共財政預算支出的比例。

（四）完善績效考核制度，建立分配激勵機制

目前，績效考核工作已進入常態化，原衛生部印發的《疾病預防控制工作績效評估標準（2012年版）》，解決了部分指標考核分值不合理的問題。但績效考核與績效工資仍未有機結合，最大的問題就是工作干得再多再好，也無法兌現按勞分配，嚴重挫傷了廣大疾控工作者的積極性和創造性，從而影響公共職能的履行。根據目前的情況，疾病監測工作和須委托基層開展的工作，基層往往會委婉拒絕；如果采取行政強制措施，則會影響工作開展的成效，阻礙疾控事業的發展。

因此，建議各級政府和財政部門在收入分配制度上給予一定的政策傾斜，允許疾控機構在完成本級財政部門的核定收入后，從超額部分中提取20%—30%用于增加獎勵性績效工資總量，以此設立單位的獎勵基金，通過完善機構內部的分配辦法和績效考核制度，向工作一線、關鍵崗位、業務骨干和做出突出貢獻的人員傾斜，建立起尊重勞動、尊重人才、人人積極向上的良好氛圍，吸引專業技術人員扎根疾控工作，以確保寧德市疾病預防控制工作的長期穩定發展。

參考文獻：

[1] 疾病預防控制體系建設研究課題組.疾病預防控制體系建設進展報告（2006）[R].北京：人民衛生出版社，2006.

[2] 謝生媛.疾病預防控制機構面臨的困難與對策[J].公共衛生與預防醫學，2007，18（4）：126-127.

[3] 后SARS十年公共衛生體系建設上海經驗：6年投入70億“關口前移”監測傳染病[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_04/24/24582470_0.shtml