水權管理法律制度研究

王芳妮

摘 要：水資源是生命之源，是社會進步的基石，是經濟發展的基礎。隨著經濟的發展及對水資源更大的需求，我國正面臨水資源嚴重短缺、水資源及水生態環境嚴重破壞的問題。因此，緩解此問題應該從加強水權管理的角度入手。水權管理主要包括水資源的初始分配、水權交易及水生態環境的管理，其本質是對稀缺的水資源的管理及保護。水權管理的順利實施需要相應的法律法規為依據，水權管理法律制度的完善就顯得相當重要。

關鍵詞： 水資源；水權；水權交易管理；水生態環境管理

中圖分類號：D922.66 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）14-0177-02

一、水權管理的內容

水權管理是指國家水行政管理部門及流域管理機構依法對水權的產生、變更、消滅及其行使所整個流程實施的行政管理行為[1]。目前，學術界對水權管理的概念沒有形成統一的說辭。賈紹鳳認為，水權管理主要包括水權初始分配管理及水權交易管理[2]。周玉璽教授認為，我國的水權管理主要由水資源分配管理、水權交易管理和水權監督管理這三大主要部分組成。宗剛、田慧認為，水權管理是水行政管理部門及流域管理機構對水權領域進行的管理活動，其最主要包括水權分配管理和水權交易管理 [3] 。

水資源是每個人維持生存的必備條件之一，其涉及人的生存權，同時水資源能夠給人類帶來經濟價值。除此之外，它還具有生態價值，因此，筆者認為，水權管理還應該包括水權公共利益管理和水權生態環境管理。市場經濟條件下水權管理的內容包括水所有權的界定、水權分配、水權使用、水權交易和水權所涉及的公共利益和生態環境的保護。

二、我國水權管理的現狀及存在的法律問題

（一）水權的界定

明晰的水權是水資源配置、流轉和管理的最根本的前提[4]。水權管理必須建立在清晰的水權界定之上。我國《水法》第3條和第7條足以說明，我國水資源實行所有權與使用權分離，所有權歸國家，使用權歸需要并取得取水許可證的使用者，以達到水資源的效用達到最大化。

我國《物權法》第132條規定的是用益物權，規定合法的取水權受其保護。換言之，取水權屬于私權利，理論上來講是可以用來進行交易流轉的，受物權法保護。

學術界從不同的角度對水權進行了不同的界定，此部分已在水權的內容部分做了闡述。但是從目前已有的水權交易的實踐來看，對水權的界定卻是水權為一定量水的所有權，而且此界定在實踐中都是一致的[5]。由于理論中的水權和實際中的水權界定區別甚大，法律及相應的配套措施在水權的界定方面應該做出明確的界定，以起到定紛止爭的作用。

（二）水權的初始分配

目前，我國水資源的初始分配除了居民生活、生態環境用水和農業灌溉用水等必需的少量用水及急需的用水之外，其他水資源的使用資格都是通過取水許可的方式取得水權初始分配權，此規定體現在《取水許可實施辦法》第2條。而我國《水法》主要是從宏觀方面對水資源進行相應的規定，如規劃、開發利用、保護、水資源配置和節約使用、水事糾紛處理及法律責任等，而對水資源初始權利的分配沒有微觀方面的規定，缺乏可遵循的詳細措施。

（三）水權交易管理

水權交易是經過水權初次分配后進入二級水權市場的再次分配。我國水權也有市場化的趨勢[6]?！段餀喾ā返南嚓P規定可以歸納出取水權能和其他用益物權一樣用來交易流轉。但水權不等同于取水權。同時《取水許可實施辦法》第26條規定“取水許可證不得轉讓?！庇捎诜煞ㄒ幗顾畽嘣S可證的流轉，水權流轉整個環節都處于政府管理狀態中。水權取水權許可證是否可以轉讓，法規和法律是相沖突的。

《水利部關于水權轉讓的若干意見》（以下稱意見）順應了水權市場化的趨勢，但此意見并沒有明確規定水權流轉的方式而且水權轉讓只是水權流轉的一種方式，對于水權能否繼承、贈與等方式沒有明確規定，這有礙水權管理的順利進行。

水權交易主體是水權監管的重要對象，但是意見沒有對水權交易的主體資格及其權利義務做明確的規定。

（四）水生態環境的管理

環境的污染和生態的破壞是經濟的快速發展產生的負面影響之一。水資源是經濟發展的基本因素之一，隨著水資源的利用，伴隨的負面影響是水資源的浪費、水環境的污染及水生態環境的破壞。水資源不僅具有經濟價值還有無可替代的生態價值，隨著經濟的發展，人們也越來越意思到水生態環境的重要性。有些國家已經將水資源的生態價值納入法律規定之中，使其受法律的保護，減少或者是限制人類對生物多樣性及水生態環境的進一步破壞。我國《水法》第9條規定，國家改善水生態環境采取相應的措施；第21條是開發利用水資源應首先保留生活和生態用水的規定；第26條提出建水電站時應保護生態環境；第32條水行政管理部門應該對水質狀況進行監測并根據檢測結果做出相應的處理。

但是目前我國水資源管理和水環境管理分屬于不同的部門，并且各部門以各自利益為出發點，各自為政，對于水生態環境難以實現“統一規劃、合理布局”[7]。

三、完善水權管理法律法規的建議

（一）水權的界定和初始分配

水資源所有權歸屬國家，取得取水許可證的有償使用水資源的制度是水資源的所有權與使用權相分離水權的表現，由此可得水權市場進行交易的標的是水資源的使用權。但實踐中得出的水權交易是一定量水資源的使用權的交易，法律應對水權交易的標的做出明確規定，使得理論和實踐相統一。

水權的初始分配制度是水權管理的核心，完善的法律法規是實踐順利進行的向導。第一，法律法規方面，進一步完善《水法》等法律法規的相關內容，并對水權及水權屬性做明確的界定，涉及重要的水權管理部分應當以法律的形式予以確定。第二，完善相應的配套措施，使水行政管理部門有法可依、違法必究，保障水資源使用者的合法權利，使水權各個主體依法履行自己的自責和義務。第三，水權初始分配就是利益的分配，涉及到公共利益、生態平衡、生物多樣性、與水資源臨近的居民的利益、競爭企業之間的利益等等，因此，應發揮政府在水權初始分配階段中的協調作用和公開分配信息的透明度，為后續的水權交易管理和水權生態環境的管理等打下良好的基礎。

（二）水權交易管理

1.水權交易方式

水權的交易方式是水權交易管理的基礎和主要部分，明確水權交易方式，且以法律的形式將其固定下來，才能保障水權交易監管活動合法合理進行，建立有序的水權交易市場。鑒于此，應該將水權的交易轉讓方式如買賣、質押、抵押、入股、贈與明確寫入法律。

2.水權交易主體

（1）主體資格認定

水權交易主體及交易行為應由法律法規予以明確規定，交易主體應依法進行交易。原則上，任何能夠獨立承擔責任且有權進行水權交易的水權供應者都可以成為水權交易主體，如各級政府、企事業單位、社會團體和個人等[8]。但不含下列幾類主體：第一，政企不分的企業；第二，責權不對稱的企業；第三，無責任能力的企業。這三種主體在責任承擔方面存在一定的缺陷，如果進入水權交易市場就會使水權市場陷入無序狀態[9]?！饵S河水權轉換管理實施辦法（試行）》規定，依法獲得黃河水資源取水權并在一定期限內擁有節余水量的取水人是水權交易主體中的出讓方，而且必須是符合此條件的取水人方可成為出讓方。筆者認為，此試行辦法對于水權交易主體的限制比較苛刻，只有節余水量的取水人才能進行水權交易的規定太過嚴格，應該將此限制取消。水權交易主體資格應符合以下幾個要求：①依法取得并合法持有取水許可證；②有水權供需的意愿；③具有轉讓能力的合法單位或個人。

（2）主體義務承擔

享有一定的權利必然需要承擔相應的義務，水權交易監管既是對水權主體權利的保障也是對水權交易主體所負義務的規范。我國《水法》第20條和第21條是對開發利用水資源的主體及水權交易主體應依法承擔作為或不作為的義務：1.保障居民基本生活用水的義務；2.兼顧公共利益及第三者利益；3.保證生態環境用水的義務。此三者是獲得取水許可證使應該堅持的原則，也是進行水權交易時應負的義務，也是監管部門進行水權交易監管的重要內容。

（三）水權生態環境管理

水資源的開發利用過程中應保護水生態環境，維持生態環境的平衡。美國加州水資源調控委員會是立法機關于1967年將水權委員會和水質調控委員會合并為一而成的，由其對本州水權和水質進行統一管理。如今，美國加州水權管理和水質管理由同一決策機構負責已有近40年的歷史。

1.水生態環境管理機構

我國水權和水生態環境管理機構存在重疊及缺失的問題，我們可以借鑒美國加州的經驗，由一個部門統一負責水權管理和水生態環境管理，水權初始分配、交易市場的監管和水污染的控制管理可以由水行政管理部門一個部門統一管理，以保證水質的合格性。

2.水生態環境的動態監測

水資源的開發利用必然會對水生態環境造成影響，而且此種不良影響貫穿于水資源開發利用的全過程，對水資源開發利用整個過程的動態監測及保護顯得尤為重要。第一，對申請取水許可證的申請項目進行水環境影響評價，如用水方式、取水用途及對水生態環境造成的影響，分情況做出拒絕、糾正及允許的決定。第二，對水權形式過程進行監控，發現取水方式、排放廢物等影響水生態環境的行為，進行相應的處罰及更正。第三，取水許可證注銷的時候，對取水權人的用水過程及用水結果做最終的水環境影響評價，如果不合格，則需承擔相應的后果。從獲取到注銷取水許可證整個過程對水生態環境進行時刻監測和保護，使水生態環境能夠實現可持續發展的目的，緩解水資源短缺的現狀。

參考文獻：

[1] 黃錫生.經濟法視野下的水權制度研究[D].重慶：西南政法大學，2004.

[2] 賈紹鳳，曹月.美國猶他州水權管理制度及其對我國的啟示[J].水利經濟，2011，（6）.

[3] 宗剛，田慧.農村地區水權管理研究.[J].北京水務，2010，（5）.

[4] 黃順星.美國加州水權制度研究[D].廈門：廈門大學，2014.

[5] 劉衛先.對我國水權的反思與重構[J].中國地質大學學報：社會科學版，2014，（2）.

[6] 席北斗，霍守亮，等.美國水質標準體系及其對我國水環境保護的啟示[J].環境科學與技術，2011，（5）.

[7] 李晶.中國水權[M].北京：知識產權出版社，2008.

[8] 謝永剛.水權制度與經濟績效[M].北京：經濟科學出版社，2004.

[9] ROBIE，RONALD B.Delta Decisions：The Quiet Revolution in California Water Rights[J].Pacific Law JoumaU，1988，（19）.