國內地方政府債務文獻梳理

王紫菡 田曉江

摘要：地方政府債務是隨著經濟社會發展而產生出來的，我國地方政府債務的表現形式和原因相對西方發達國家有其特殊之處。文章將通過文獻梳理，對地方政府債務的界定、產生原因和風險規避進行總結，有利于推進對地方政府債務的理論和實踐研究。

關鍵詞：地方政府債務；或有債務；債務風險

地方政府債務是一國公債的一部分，是政府彌補赤字、調節經濟的財政金融手段。我國的地方政府債務是隨著經濟社會不斷發展產生出來的，國內對地方政府債務的研究始于20世紀末，并且在2009年全球金融危機之后逐漸升溫。2010～2013年政府出臺了一系列管控地方政府債務的政策，各地逐漸公布債務情況，地方政府債務的研究日漸深入。本文將對國內地方債務相關的研究進行一個梳理。

一、地方政府債務的界定和產生原因

（一）地方政府債務的界定

20世紀90年代初，我國對地方政府債務的研究主要集中于對歐美國家和日本地方財政和政府債券模式的探討，因為當時我國地方政府債務規范化程度低，并且負債問題尚未暴露。

1994年我國開始推行“分稅制”，在我國中央政府和地方政府財政事權和財權不匹配、國有企業改革受阻的背景下，我國地方國企的債務危機逐漸凸顯，而地方政府面臨的擔保問題日益嚴峻。此時，不少學者開始重視地方債務問題，特別是對地方隱性債務非常重視。

張強和陳紀瑜（1995）將“地方政府債務”這個概念進行了分解。地方政府包含省、市、縣、鄉四個級別；地方政府債務既包含發行的公債，也包含與政府有關的借款活動形成的債務。我國《預算法》雖然規定地方政府不得發行公債，但是我國地方政府卻有隱性負債——為地方國有企業做的擔保。

自1999年起到2009年金融危機開始前，財政部、財科所、社科院、各財經大學、地方財政研究所紛紛成立有關地方政府債務的課題小組，對我國的地方政府債務問題進行規范化的研究。這個階段的研究主要從地方的或有債務入手，探討我國建立地方政府債務市場的模式和必要性，并且逐漸將研究重心延展到對政府債務風險的研究。這個階段的研究對“地方政府債務”進行了清晰的定義，并且對地方政府或有負債進行了定義和研究，是后期研究的基礎。其中，由財政部財政科學研究所賈康、劉尚希、趙全厚等人主導的課題成果頗豐，構建出了地方政府負債的基本框架。

這段時期研究的基礎是Hana polackov Brixi（2000）對政府債務的分類，平新喬（2000）將這些觀點引進了國內。政府債務可以分為四種（表1）。

基于以上分類，劉尚希（2003）提出了政府或有負債的特征：由過去的既存事實引起，并且具有不確定性；同時從財政制度、政府干預和政府擔任最后支付人三個角度分析了或有負債的必然性。馬駿（2005）在以上分類的基礎上進行了進一步分類，將地方政府債務分為主動負債——地方為實現政策目標形成的債務，和被動負債——由于經濟體制轉型而被迫執行上級政策形成的債務。

安秀梅（2002、2003）也在以上分類的基礎上對我國的地方政府債務進行了更細致的分類。該文將地方政府債務的債務人范圍進行了明確，既包含狹義的政府部門，也包含政府機關和企事業單位，還有國有企業。安秀梅將地方或有負債分為顯性和隱性的，其中隱性地方債務主要包括：地方金融機構的不良資產、下級政府的財政收支缺口和債務、一般競爭性國有企業虧損和債務最后清償、對非公共部門債務的清償。

（二）地方政府債務形成的原因

安秀梅從體制性和非體制性兩個方面分析了或有負債形成的原因。從體制上說，分稅制中的財權與事權不匹配，導致地方財政財力不足而責任過重；金融產權不明晰、投融資渠道不暢通、地方政府債務管理漏洞導致了政府隱性債務的形成和積累；此外，糧食企業大量掛賬也增加了或有負債。從非體制因素上說，現階段政府負債高是推進工業化進程和經濟周期波動的正常反映，地方國有企業的委托代理問題使得地方政府不得不為地方國企負擔債務。李冬梅在其專著中對地方政府債務的形成原因也有深入的探討，提到地方政府在短期內為了提高政績而大量舉債。劉尚希（2003）將政府定義為雙重主體：經濟主體和公共主體，因此政府在享有了公共主體權利的同時必須承擔公共主體的風險，因此政府將代表社會承擔公共風險——債務風險。馬駿、劉亞平（2005）中也提到，地方政府有逆向選擇問題，其預算軟約束促使地方政府主動積累負債。政績合法性要求做出政績、淘汰制/年齡限制的干部晉升機制、社會和債權人的約束弱等因素都會導致地方政府突破預算，并因此造成財政機會主義，最終導致財政風險。

二、地方政府債務風險

進入21世紀，我國學者對地方政府債務的研究逐漸深入到對債務風險的研究上。

（一）地方政府債務存在的風險

綜合各類文獻所述，引用最為廣泛的地方政府債務風險概念界定是：把地方政府債務風險分為廣義和狹義兩類，其中廣義地方政府債務風險是指地方政府無力承擔其未來應承擔的支出責任和義務，而給地方乃至整個國家經濟帶來損失的可能性，狹義地方政府債務風險則指地方財政債務風險。

1. 定性分析

郭琳、樊麗明（2001）從內外兩方面分析了我國地方政府債務的風險。內在風險包括負債總量過大存在支付風險；外債、縣鄉級債和隱性負債占比大，造成結構上的風險；地方政府固定利率和固定匯率負債多，存在利率和匯率風險；債務使用效率低的風險。外在風險包括債務負擔帶來的稅收加重、風險轉嫁和宏觀經濟政策無效風險。劉尚希（2003）將Brixi所述的政府財政（債務）風險矩陣引入，并根據我國的特殊情況進行了拓展。

2. 債務總量測算

劉成（2000）定義了政府綜合債務負擔率=（直接債務+或有債務），測算的政府綜合負債率為90.0%～125.2%之間。劉尚希、趙全厚（2002）對地方政府債務規模進行了測算。文章地方債務分類與Hana polackov Brixi（2000）的一致，測算結果為11.68萬億。劉少波和黃文青（2008）對地方政府2006 年5類隱性債務的規模進行了估算，認為地方政府的隱性債務已接近5. 5 萬億元，占2006 年全國GDP 的26. 3%，為2006年全國財政收入的1.41倍。2008年金融危機以后，我國財政支出大幅增加，政府債務大幅提升。史宗瀚（ 2010）在考慮中央財政國債余額、四大資產管理公司待售不良資產、鐵道部債務、地方融資平臺債務總額、三大政策性銀行債務和商業銀行不良貸款這幾個方面的基礎上，測算得出2009 年中國政府總債務為24. 29 萬億元，占當年GDP 的71%； 同時他還預測， 2011 年年末，政府總債務可能高達39. 84 萬億元，將占2011 年GDP 的96%。曹遠征（2012）采用推測法估算出2010 年政府債務規模為41.77萬億元，占當年GDP 的104.9%，其中直接顯性債務為7.59萬億元，直接隱性債務（ 指養老金） 為16.48萬億元，或有顯性債務（包括政策性金融債托管余額與鐵道部債務）為7萬億元，或有隱性債務（指地方政府債務）為10.7萬億元。馬駿（2012）采用估值法，估算出2010年政府狹義債務包括國債和四大資產管理公司債務規模為8.05萬億元，占GDP 的20.1%；政府廣義債務包括國債、四大資產管理公司債務、地方政府債務、鐵路債務規模為20. 65萬億元，占GDP的51.5%。魏加寧（2012）從地方和中央兩個角度對我國的政府性債務進行了測算。在對地方政府債務的測算中，最大的口徑包括省、市、縣債務+ 鄉鎮債務+養老保險隱性債務+公路債務，以這個口徑測算，2010地方政府負債務合計占地方收入比重為337.59%。

（二）地方政府債務風險管理

關于地方政府債務比較早期的研究專注于提出簡單的政策建議。趙迎春（2006）通過對某市債務的分析，認為政府債務的財務風險是來源于管理風險。因此建議在制度上要加強對債務管理制度的建設；在需求上，通過完善事權與財權等制度弱化地方政府舉債的動機；債務管理要實行全程控制。

后期關于地方政府債務管理，主要是從地方政府債務平臺來看的。現有文獻有從風險評估、風險預警和信用風險的角度進行研究。對地方政府債務風險的測算方法有三種：債務預警指標、財政的可持續性和KMV模型。

1. 債務警戒指標

債務警戒指標的大致思路是通過對影響地方政府債務承受能力的因素進行分析，測算負債指標警戒線。《地方政府債務》課題組（2000）對地方政府債務的警戒指標進行了設計。該文章通過對我國財政情況、經濟情況、中央和地方債務空間、債務結構和外部環境的綜合考量，對我國地方債務的警戒線進行了測算。測算得到的綜合財政償債率警戒線為12%；債務負擔率警戒線為10%。

后期對債務境界指標的研究主要是做了壓力測試。張亮（2013）對地方政府償債率進行了壓力測試分析，并認為基于參數估計的logistic模型和非參數估計的神經網絡模型，比較適合對地方政府融資平臺的貸款風險進行預警。沈亮（2014）以上海投融資平臺為例，利用模糊綜合評估法和主成分分析法，研究了融資平臺的風險預警問題。

2. 可持續分析模型

可持續分析模型的基礎是圭多提和庫莫提出的資產負債框架，即將地方政府看作是一個企業，既有資產（地方國有企業和金融機構的凈值、地方所擁有的公共資源市場價值）和負債（地方政府債務）。當地方政府的資產足以覆蓋負債時負債程度就是可持續的。洪源和李禮（2006） 通過計算得到2004年我國地方政府的凈資產為負的1353億元，通過動態框架分析，我國地方政府的收入對負債是不具有可持續性的。

3. KMV模型

KMV 模型是基于Black Scholes 提出的期權定價公式和Meton 提出的風險債務定價理論，1995 年美國KMV 公司開發了KMV 模型，又被稱為預期違約概率模型（EDF）。該模型首先計算出公司資產的市場價值和公司資產價值的波動率，其次，根據現在的資產價值確定未來的公司資產預期價值，然后通過公司負債計算出違約點，最后算出預期資產價值下降至違約點的違約距離（ 違約距離） ，最后通過違約距離得到違約概率的映射。也就是說，資產價值決定了違約風險。

三、國外經驗借鑒

宋立（2005）介紹了美國和日本的地方政府融資方式。美國主要通過市政債券籌資，發行主體包括政府、政府機構（含代理或授權機構）和以債券使用機構出現的直接發行體；從種類來看，包括責任債券（GOs）和收入債券（Revenue bonds）。美國市政債券的投資者包括：個人家庭、貨幣市場基金、共同基金、保險公司、銀行、銀行年金信托以及封閉式基金和其他投資者等。日本地方政府債務主要包括地方公債和地方公企業債，然而日本地方公債并不具有市場性，多為柜臺交易的非公募債。宋立在其2004年的文章中就提到發行市政收益債券是解決地方政府債務問題的重要途徑。

此外，魏加寧和唐滔（2010）總結了國外地方政府的債務融資方式，各個國家銀行貸款和債券融資的占比各不相同，此外，該文還對地方債的發行進行了設計，強調了市場的作用。

四、總結

通過文獻的梳理，可以發現，由于國內財政體系和經濟發展階段與國外不同，國內外對政府債務的研究在思路、方法、側重點方面均有不同。

從理論上看，國外對地方債務的研究已經建立了相對全面的理論體系，如李嘉圖理論、財政分割理論等等。然而，我國財政體系尚未健全，中央和地方的分級財政制度還在完善，地方負債問題錯綜復雜，我國目前對政府債務的研究還停留在對現象的簡要解釋，尚未建立理論體系。

從研究方法上看，由于我國地方政府債務基本沒有公開數據，各地的財政和經濟數據又往往并不準確，因此我國對地方政府債務的研究以定性為主。而國外政府債務公開，統計數據相對可信度高，并且有成熟的實證模型，因此定量研究較多。

從研究側重點看，西方對政府債務的研究多集中于債務規模的決定因素和債務管理上，較少有針對政府債務危機或者地方政府債務進行研究的。這一方面是因為國外地方政府可以自行發債，并且地方政治制度與我國不同，地方政府債務問題不突出。有很多時候，針對中央政府債務的研究同樣適用于地方政府。另一方面是，國外政府隱性債務不多，因此地方政府債務問題沒有我國明顯和復雜。

國外經驗有一定借鑒作用，但是具體問題必須具體分析，我國的政府債務問題還是必須放在我國的經濟社會環境下進行分析。我國對地方政府債務的研究尚待深入，從債務理論、研究方法和側重點方面都有可以繼續挖掘的部分。

參考文獻：

[1]劉尚希，郭鴻勛，郭煌曉.政府或有負債：隱匿性財政風險解析[J].中央財經大學學報，2003（05）.

[2]安秀梅.地方政府或有負債的形成原因與治理對策[J].中央財經大學學報，2002（05）.

[3]馬駿，張曉蓉，李治國，等.化解國家資產負債中長期風險[J].財經，2012（15）.

[4]魏加寧，寧靜，朱太輝.我國政府性債務的測算框架和風險評估研究[J].金融監管研究，2012（11）.

（作者單位：王紫菡，中央財經大學金融學院；田曉江，中央財經大學組織部）