北京市朝陽區衛生系統項目支出財政預算執行問題研究

游慶紅

摘要：北京市朝陽區衛生系統財政撥款項目支出預算執行率偏低。由于衛生系統項目支出具有專項性、獨立性、完整性和專業性，項目資金量大，結余高，執行情況不佳。文章通過2012～2014年部門決算的相關數據，分析了財政撥款項目預算執行中產生的問題，認為財政撥款項目支出的主要問題表現在分解年度預算與實際執行不同步、不均衡；項目執行不夠嚴格、規范以及政府采購項目資金執行率低。文章認為項目預算執行不利，主要影響了財政資金運行效率和使用效率。其產生的原因是預算管理體制不盡完善、主管部門監管力度不夠以及基層預算單位對項目預算執行認識不足、財務管理水平低。文章最后對加快財政項目支出預算執行提出了對策，建議完善預算編制技術與財政支付系統，保障預算單位的執行；區財政局、主管部門、基層單位共同構建預算績效指標體系的同時，要設計和搭建項目管理預算執行平臺以便于管理需要；系統內各行政事業單位的財務人員更要樹立全面預算觀念，改變一成不變的工作思路，引入管理會計的思想和方法，才能提高財務管理水平。

關鍵詞：衛生系統；項目支出；財政預算；預算執行

一、北京市朝陽區衛生系統項目支出的內涵及特點

（一）北京市朝陽區衛生系統項目支出內涵及主要構成

北京市朝陽區衛生系統項目支出（以下簡稱“項目支出”）指由區財政局根據部門預算撥付給區衛計委所屬基層單位50余家單位的衛生工作經費、追加的項目經費以及其他財政部門根據工作需要撥付的項目款，主要用于區屬行政事業單位構建公共衛生事業方面的項目撥款。目前，項目支出主要包括公共衛生經費、藥品零差率補貼、醫療機構醫療設備購置經費以及基層醫療機構基建改擴經費、物業管理費及住房補貼等。

（二）北京市朝陽區衛生系統項目支出的特點

北京市朝陽區衛生系統項目支出的特點表現在：一是專項性，項目支出預算具有特定目標，為了完成特定工作任務而編制相應的經費支出預算，針對不同目標或任務應分別設立項目。二是獨立性，每個項目支出應有其支出的明確范圍，項目之間不能交叉。三是完整性，項目支出預算應完整體現為完成特定目標或任務所開支的全部支出內容，應避免將為一個目標或任務而發生的支出拆解分散到多個項目支出中。四是專業性，這是因為衛生系統專項內容多涉及衛生專業知識。五是復雜性，朝陽區衛生系統財務撥款項目的撥付，因設立單位性質不同而有所側重。側重點隨著部門每年的衛生工作計劃而微調。目前，衛生系統內涉及行政事業單位、參公單位、全額事業單位、各級醫療機構及社區衛生服務中心（站）。截止2014年12月底，北京市朝陽區衛生系統包括行政事業單位1家、參照公務員單位1家、全額事業單位10家、一至三級醫療機構7家以及社區衛生服務中心36家。

二、北京市朝陽區衛生系統財政撥款投入與項目執行情況分析

（一）北京市朝陽區衛生系統財政項目撥款及結轉結余概況

北京市朝陽區衛生系統2012～2014年財政項目撥款及結轉結余數據如表1所示。

從上述表中，可看到近三年財政對于衛生系統的投入資金逐年遞增，尤其是對社區衛生服務中心的投入量遞增尤為顯著，社區單位財政專項結轉結余分別占到當年財政項目撥款總額的44.12%、41.46%和40.14%（決算項目支出財政撥款包括預算內資金、追加資金及其他財政性撥款）；數據顯示，行政機關連續三年財政專項結轉及結余持續遞增，從2012年的2317.35萬元增加到6975.74萬元，通過歷年項目支出明細表分析，主要原因是對全系統信息化建設經費及全系統醫療設備采購款項數額大，不少衛生系統的業務經費依舊在行政機關名下，不利于衛生業務職能的下沉。

2012～2014年項目結余中，比較突出的項目問題是為基層醫療購置醫療款、衛生系統信息化建設經費，資金額大，跨度長，但實際使用額低。

（二）北京市朝陽區衛生系統項目使用中存在的問題

1. 基層單位分解年度預算與實際執行不同步、不均衡

近年來的年度部門預算項目支出中，均存在部門預算每月用款申請與實際執行數不同步、預算執行不均衡現象。例如，2014年全年部門預算項目支出申請總額11175.58萬元，但1月和12月由于受到財政體系方面客觀影響，不能申請項目用款，此外的2～11個月的項目支出預算申請額分別為1287.47萬元、1103.39萬元、1521.5萬元、1549.44萬元、1239.33萬元、691.2萬元、637.41萬元、615.17萬元、2051.32萬元和479.35萬元，其中，項目支出用款申請額最高發生在5月（13.86%），最低額為11月（4.29%），上半年項目支出用款申請總額6701.13萬元（59.96%），高于下半年申請總額。

實際工作中，各預算單位在用款申請后，通過財政國庫集中支付方式支出，實際執行數與申請額并不相符。而原始單據有時因手續、資料不完備，使得記賬憑證的會計記錄滯后，不能及時反映實際支出的情況。因此，預算單位的用款申請額、實際執行額與實際支出額往往在月度財務報表日出現不一致的情況。雖然項目支出未使用完畢的額度，會形成財政性結轉或結余，在次年，以財政應返還額度的形式返還給用款單位，而年底財務決算日時，實際執行總額與實際支出總額一致，但在會計年度中，總預算內項目的實際支出額的變化幅度往往大于項目支出申請額度每月的變動情況。

2. 項目執行不夠嚴格規范

預算執行不規范的問題表現多種多樣。預算單位項目執行不嚴謹，主要體現一是項目申請書不夠科學、規范，尤其是一些經常性項目，由于歷史原因，很多延續項目缺少規定的支出明細額，造成預算執行中，支出隨意性大，同時，使得審計部門、紀檢部門在審核項目支出中缺乏必要的依據。二是基本支出中公用定額占用項目支出。不少單位由于公用定額不足，而在項目中列支停車費、汽油費、水費、電費等。

3. 政府采購資金項目執行率低

政府采購資金項目一般金額大，由于政府采購審批、撥付等環節銜接不夠順暢，加之項目資金專業性強，直接影響預算執行進度。如2013年當年撥付三家醫院的醫療設備采購資金632萬元，累計年末結余844萬元（以前年度尚有結余資金212萬元）；而對七家社區衛生服務中心投入的醫療設備采購資金2013年底財政結轉資金達到680萬元。

三、北京市朝陽區衛生系統項目支出存在問題的影響及原因

（一）北京市朝陽區衛生系統項目支出存在問題的影響

北京市朝陽區衛生系統項目支出存在問題，主要是影響財政資金運行效率和使用效率。

北京市朝陽區審計局在《關于朝陽區2013年預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，提出了“健全機制制度，加強和規范財政資金管理”，指出了財政資金效益使用方面存在的問題。財政性結轉資金大，會造成財政資金的閑置、浪費，效益低下，使國家的方針政策不能及時有效地實施。而執行不均衡，不講究績效使用財政資金，將導致財政資金的使用的安全性、規范性和有效性得不到保障。數據顯示，北京市朝陽區衛生系統2014年財政結轉資金中，尚有2005年的項目結余。項目結余留而不用，影響了財政資金的使用效益。另外，衛生系統信息化建設經費2014年底結余達到了2770萬元。

（二）北京市朝陽區衛生系統項目支出問題的原因分析

1. 預算管理體制不盡完善

自20世紀90年代后期，我國全面推開了政府采購、部門預算編制、國庫集中支付、預算收支分類、財政支出績效評價等各項支出管理制度改革。特別是部門預算改革自2000年推行以來，取得了明顯進展，基本構建了預算管理的框架體系和制度。為規范和加強部門項目支出預算管理，提高資金使用效益，各級財政和管理部門先后出臺了完善項目支出預算的相關辦法。

北京市朝陽區財政局根據實際工作需要，陸續先后推出了《北京市朝陽區財政資金支付管理暫行辦法》、《北京市朝陽區財政局結余資金管理辦法》、《北京市朝陽區財政局關于進一步做好預算執行工作的指導意見》等，加強了預算執行管理，有效促進了朝陽區衛生系統預算執行。區財政局2013年成立了專門的項目績效考核科室，建立了大中型項目績效考核評價體系，主要針對資金量1000萬元以上的政府采購項目進行科學、有效的項目論證，但由于財政內部機制不健全、歸口科室對衛生系統的專業性了解不能深入，造成了信息的不對稱。主要體現在如下幾點。

首先，由于部門預算必須經每年同級人民代表大會同意后才能執行，財政綜合管理網上系統能夠真正執行的月份，從每年的3月開始正式執行；而每年12月10日左右，財政管理網上系統就關閉，使得預算使用資金時間縮短。

其次，項目管理方面缺乏深度、廣度，項目精細化管理不夠。雖然朝陽區財政局加強了對大中型項目績效考核，因條件所限，不能對全部財政性資金項目進行績效管理。另外，經常性項目明細程度不夠，使得客觀上項目執行過程中，隨意性增大。而科學、有效的項目申請書及明細分類，是審計、紀檢工作審核、預算單位嚴格執行項目的重要依據。

2. 主管部門預算執行督導力度不夠

由于財政、主管部門、基層單位之間缺少一個共有的項目管理平臺，而主管部門所管轄的基層單位多，資金量大而項目復雜，很難對全部系統內各類項目資金進行橫向比較，難于在項目控制數上進行分析、合理調配以及有效管理。

3. 衛生系統內基層單位對項目預算認識不足，財務管理水平偏低

系統內單位多屬于行政事業單位。行政事業單位預算資金管理是非營利性組織，要實現國家宏觀調控，實現財政預算收支平衡，就必須加強對行政事業單位的預算管理，樹立全面預算思想，把項目預算管理看作全面預算管理的重要環節，改變“為預算而預算、為執行而執行”的現狀。

四、加快財政項目支出預算執行的對策建議

根據《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》精神，充分認識加強和改進項目支出預算管理的重要性，全面落實加強和改進項目支出預算管理工作的各項工作。

（一）完善預算編制技術與財政支付系統，保障預算單位的執行

首先，區財政局加強對衛生系統項目前期可行性論證，對于投資大、專業性強的預算項目，組織相關預算單位、主管部門、基層單位、行業專家進行論證，嚴格審核，科學、合理安排項目支出。

其次，在同級人代會審核前，由區財政局根據項目性質，對預算單位撥付經常性項目一定比例項目款，優化財政網絡系統，提高國庫集中支付單一賬戶體系的信息化程度和效率，保持與會計年度一致。

（二） 區財政局、主管部門、基層單位共同構建預算績效指標體系

預算績效指標體系以績效目標為基礎進行設計，要明確衛生部門績效目標后，細化績效目標確定實施的項目，最終制定項目的具體績效目標。績效指標體系必須包括部門績效指標體系和財政績效指標體系。

（三）區財政局、主管部門、基層單位設計和搭建項目管理預算執行平臺

利用現有財政網絡支付大系統，建立項目預算管理平臺。將項目明細金額預設到信息平臺，人工錄入每筆項目支出后，由信息平臺輸出預算編制與預算執行關聯數據，為各方面管理人員進行項目管理提供事前、事中、事后等的信息支持。

（四）衛生系統內各行政事業單位樹立全面預算觀念，引入管理會計思路，提升財務管理水平

2014年10月財政部正式發布《財政部關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》，成為建設我國管理會計體系的綱領性文件。雖然管理會計在政府部門的應用存在局限。但作為行政事業單位的預算管理，全面預算的“全”有三層含義，即全員、全額、全程，為此，以提供內部報告為目的的管理會計逐步發展起來，預算項目績效考核、項目預算管理平臺的建立和應用，都為行政事業單位提高財務管理及決策質量，提出了挑戰。如何將部門項目績效指標體系與衛生工作規劃結合后，在基層預算單位層層分解；而基層單位如何將本單位的項目績效評價與衛生工作計劃、基本支出中的績效工作合理掛鉤等等內部財務管理的工作，都值得系統內的會計人員思考。一些能力偏低、計算機操作水平低，工作思路總是一成不變的財務人員急需改變工作思路，盡早加強對管理會計知識的學習，才能提高行政事業單位的財務管理水平。

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（作者單位：北京市朝陽區醫院管理中心）