地方國(guó)企發(fā)展遇到的困難與應(yīng)對(duì)措施

李秋蘭

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的地方國(guó)有企業(yè)為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了適當(dāng)?shù)母母铮诘胤絿?guó)企發(fā)展過(guò)程中難免出現(xiàn)一些需要改進(jìn)的地方，如改革方案無(wú)明確相關(guān)細(xì)則、落后的法律制度制約國(guó)企改革發(fā)展的步伐、企業(yè)內(nèi)部制度不完善等問(wèn)題；文章針對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題給出了相應(yīng)的建議以供參考，希望能為地方國(guó)企的改革貢獻(xiàn)一份力量。

關(guān)鍵詞：地方國(guó)企發(fā)展；困難；應(yīng)對(duì)措施

在我國(guó)，地方國(guó)有企業(yè)是我國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不可或缺的一部分，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與發(fā)展中扮演著重要角色。根據(jù)出資人的不同地方國(guó)有企業(yè)可分為中央地方國(guó)有企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)，其中地方國(guó)有企業(yè)占全部地方國(guó)有企業(yè)的比重接近60%，由此可見(jiàn)地方國(guó)有企業(yè)的重要性。而目前地方國(guó)有企業(yè)可大致分為兩類：一是原來(lái)地方國(guó)有企業(yè)的留存；二是各級(jí)地方政府因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、構(gòu)建投融資平臺(tái)等需要新組建的。無(wú)論是哪一類地方國(guó)有企業(yè)都面臨著各種發(fā)展難題：國(guó)企改革、資產(chǎn)管理、法律制度等。

一、影響地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展的幾項(xiàng)因素

（一）改革方案無(wú)明確相關(guān)細(xì)則，無(wú)法有效推進(jìn)地方國(guó)有企業(yè)改革

地方國(guó)有企業(yè)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要不同部門共同協(xié)作，但在實(shí)施過(guò)程中，有不少改革方案無(wú)相應(yīng)的操作細(xì)則予以立足，實(shí)施過(guò)程中往往比預(yù)期的困難上許多。如有關(guān)文件中規(guī)定“非國(guó)有資本購(gòu)買、兼并、參股原地方國(guó)有企業(yè)時(shí)，可將企業(yè)原劃撥土地評(píng)估作價(jià)后同其他國(guó)有資產(chǎn)一并轉(zhuǎn)為國(guó)有股，逐步通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)：也可分割出與企業(yè)凈負(fù)債額相當(dāng)?shù)耐恋剞D(zhuǎn)為出讓土地，參與企業(yè)整體拍賣和兼并，剩余土地，購(gòu)買方或兼并方有優(yōu)先受讓權(quán)和承租權(quán)。”不過(guò)在實(shí)施過(guò)程中具體該如何操作卻沒(méi)有明確的細(xì)則為其立足，因此地方國(guó)有企業(yè)的改革無(wú)法有效推行。

（二）落后的法律制度制約其發(fā)展進(jìn)程

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，地方國(guó)有企業(yè)股份制改革、并購(gòu)、投融資等活動(dòng)的開(kāi)展，現(xiàn)行的落后法律制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上環(huán)境的變化，解決不了地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展過(guò)程中遇到的困難，嚴(yán)重阻礙了地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展的步伐。如2008年國(guó)務(wù)院國(guó)資委提出用三年時(shí)間，在全國(guó)地方國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)全部設(shè)立相關(guān)的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，建立總法律顧問(wèn)制度的比例達(dá)到70%。但在2011年的統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)：國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)中只有84%建立了法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，45%建立了總法律顧問(wèn)制度，說(shuō)明執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期的目標(biāo)存在著較大的差距，阻礙了地方國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程。

（三）政企不分，監(jiān)督缺乏，內(nèi)部機(jī)制不規(guī)范

許多地方國(guó)有企業(yè)是由于地方政府出于某種原因而新建的或扶持的，企業(yè)的負(fù)責(zé)人及高級(jí)管理人員多半是由地方政府或國(guó)資部門直接指派或批準(zhǔn)的，除國(guó)企身份外，有部分是政府行政人員兼任的，這些人員雖在國(guó)企上班，但他們?nèi)允切姓藛T身份，仍然有政治前途，所以無(wú)法全身心地投入到企業(yè)的管理當(dāng)中，容易導(dǎo)致政企不分的后果；同時(shí)由于其行政人員出身，對(duì)于企業(yè)的性質(zhì)、實(shí)際運(yùn)行、發(fā)展問(wèn)題上的考慮無(wú)法從企業(yè)自身出發(fā)，而是參照行政部門的方法，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部機(jī)制僵化、不規(guī)范；同時(shí)國(guó)資部門對(duì)地方國(guó)有企業(yè)也存在監(jiān)督不足的問(wèn)題，如領(lǐng)導(dǎo)班子、企業(yè)運(yùn)行情況、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，沒(méi)有建立科學(xué)完備的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和制度，導(dǎo)致企業(yè)的總體效益不高。

（四）不切實(shí)際地投資使得地方國(guó)企負(fù)債嚴(yán)重成為其發(fā)展最大的阻礙因素

由于地方政府不能發(fā)放債券，而國(guó)家對(duì)地方國(guó)有企業(yè)沒(méi)有明確的借款禁止條令，因此，大多數(shù)的地方國(guó)有企業(yè)作為地方政府的投資、融資平臺(tái)，幫助地方政府發(fā)行地方債券、以土地等固定資產(chǎn)或項(xiàng)目作為抵押物向各銀行借款，尤其是當(dāng)要完成中央政府指令，加大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之時(shí)，當(dāng)?shù)氐牡胤絿?guó)有企業(yè)就會(huì)為此承擔(dān)了巨額的債務(wù)。這里需要注意的是債務(wù)是需要償還的，以企業(yè)自身的盈利情況來(lái)說(shuō)，是沒(méi)有能力償還的，即使是地政府出面來(lái)幫助償還，也要看該地方政府當(dāng)年的財(cái)政收支情況。如從目前實(shí)際情況來(lái)看，很多地方政府過(guò)于熱衷政績(jī)，盲目加大基礎(chǔ)設(shè)施投入或面子工程，無(wú)預(yù)算無(wú)規(guī)劃，同時(shí)由于房地產(chǎn)的不景氣，國(guó)家加緊土地拍賣的各種管理，導(dǎo)致地方政府資金入不敷出，只能不斷地向銀行借款，拆東墻補(bǔ)西墻，最終加重債務(wù)的負(fù)擔(dān)，成為了企業(yè)發(fā)展最大的阻礙因素。

二、關(guān)于地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

找出了上述關(guān)鍵制約地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展的因素，就要對(duì)癥下藥，逐一擊破。但在解決的過(guò)程中不能急功近利，要有一個(gè)循環(huán)有效的進(jìn)程。

（一）明確地方國(guó)有企業(yè)的功能與性質(zhì)，加強(qiáng)國(guó)資部門的監(jiān)督職能

1. 地方國(guó)企是由省、市、縣政府投資、融資以及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的地方國(guó)有企業(yè)，是國(guó)家建設(shè)的重要力量，它的主要功能應(yīng)該是保障社會(huì)公益，在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定方面發(fā)揮積極作用。地方政府應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到地方國(guó)有企業(yè)雖是由其出資組建的，但它是在性質(zhì)上是一個(gè)獨(dú)立法人，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，依法納稅，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，并非地方政府的附屬部門。地方政府應(yīng)該明確出資人的職責(zé)，通過(guò)授權(quán)國(guó)資部門對(duì)地方國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2. 要立足“建章立制、規(guī)范管理、依法監(jiān)管、科學(xué)營(yíng)運(yùn)”的思路，按照“國(guó)家所有、分級(jí)監(jiān)管、授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的原則，建立或健全國(guó)資監(jiān)管部門，尤其是在一些新建區(qū)、市政府。國(guó)資部門可建立外派監(jiān)督工作制度，督查整改制度，深入企業(yè)實(shí)地考察，針對(duì)不同類別的地方國(guó)企、不同階段的發(fā)展情況，設(shè)定不同的考核目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)交流，學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)或國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步完成國(guó)家提倡的由“管人、管企業(yè)、管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

（二）地方政府應(yīng)合理進(jìn)行基礎(chǔ)投入，并高度重視地方國(guó)企作為投融資平臺(tái)的運(yùn)作情況及融資資金使用上的監(jiān)管

1. 地方國(guó)企作為投融資平臺(tái)，幫助地方政府籌集各種基礎(chǔ)建設(shè)所需資金，為了推動(dòng)地方發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但負(fù)債率高易導(dǎo)致國(guó)企甚至地方政府出現(xiàn)財(cái)政問(wèn)題，各級(jí)地方政府應(yīng)予以重視，做好行政規(guī)劃及資金預(yù)算，避免不合理的基礎(chǔ)投入，可聘請(qǐng)相關(guān)會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)投融資相關(guān)流程進(jìn)行審計(jì)，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析整改，最大限度地防止并化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)盡快剝離政府融資職能，培育科學(xué)合理的盈利模式，實(shí)現(xiàn)由單純的政府融資載體向真正的市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)型，逐步向市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、資本化過(guò)渡。

2. 通過(guò)發(fā)債、向銀行借款所籌集到的資金通常在使用上存在很多不規(guī)范的地方，例如以某項(xiàng)目為質(zhì)押向銀行借款，實(shí)際資金到賬后卻不是使用于該項(xiàng)目，甚至為了規(guī)避銀行、審查機(jī)關(guān)的檢查，資金在下屬子公司或業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的公司之間來(lái)轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，使地方政府與各地方國(guó)有企業(yè)之間的賬務(wù)關(guān)系復(fù)雜化，長(zhǎng)期下來(lái)其中的財(cái)務(wù)關(guān)系便無(wú)法理清了。所以應(yīng)該規(guī)范章程，并加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管，可通過(guò)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所或各審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)的審計(jì)，提出問(wèn)題及解決方案，既可籌得資金，又可合規(guī)、方便地使用。

（三）建立健全法律制度，明確國(guó)企改革細(xì)則

中央及地方政府應(yīng)該成立專門的研究機(jī)構(gòu)，對(duì)各種類型的地方國(guó)有企業(yè)進(jìn)行深入調(diào)查，了解其發(fā)展中遇到的實(shí)際問(wèn)題，例如有些法律依據(jù)過(guò)于陳舊，跟不上時(shí)代的變化；有些問(wèn)題是由于環(huán)境變化衍生出來(lái)的，暫無(wú)法律依據(jù)，這些應(yīng)該經(jīng)過(guò)調(diào)查后將實(shí)際的調(diào)查結(jié)果向相關(guān)的法學(xué)專家反饋，建議修改或新建法律條文，使改革有法可依。而改革細(xì)則則應(yīng)該由各地方政府根據(jù)實(shí)際調(diào)查結(jié)果來(lái)確定，畢竟各地方國(guó)企情況千差萬(wàn)別，一刀切、一窩蜂都不可行。應(yīng)該要結(jié)合各地各企業(yè)的實(shí)際情況，因地制宜，區(qū)別對(duì)待。譬如國(guó)家提倡的混合所有制改革，有些地方國(guó)有企業(yè)規(guī)模小，行業(yè)發(fā)展受限，則不應(yīng)該原本照搬推行中央的改革機(jī)制，而是應(yīng)該根據(jù)中央改革的中心思想制定出適合地方國(guó)有企業(yè)改革的方案。

地方國(guó)有企業(yè)的最終發(fā)展目的就是為了為人民群眾謀福祉。地方國(guó)有企業(yè)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的源泉，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的一部分，地方國(guó)有企業(yè)的發(fā)展成果必須惠及到當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕姟＿@就要求地方政府在企業(yè)改革進(jìn)程中不斷完善機(jī)制，提高地方國(guó)有企業(yè)的管理水平；在不斷的實(shí)踐過(guò)程中發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，逐步完善社會(huì)保障機(jī)制，將國(guó)企的發(fā)展成果得以落實(shí)，最終提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏健?/p>

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