國外預算制度變遷對我國的啟示

武俊

摘要：近年來，隨著我國社會經濟的快速發展，人們對預算制度越來越重視。鑒于此，文章介紹了國外業績預算、計劃項目預算以及零基預算三種預算制度的變遷過程，并重點介紹了零基預算制度的內涵以及優點，分析了美國零基預算制度對我國預算制度的啟示，希望可以為我國相關研究提供理論參考。

關鍵詞：國外預算制度；零基預算；預算監督權；預算控制

隨著現代經濟的快速發展，預算制度的重要性日益凸顯，相關學者的研究也越來越多。1977年，美國全面采用了零基預算制度，此舉對美國經濟的發展起到了重要作用，因此研究國外預算制度變遷對我國預算管理具有非常重要的現實意義。

一、國外預算制度變遷過程

（一）業績預算

業績預算指的是在事前規定好政府活動目標并且以政府工作業績作為考核基礎的一種預算模式，這種預算制度的重點在于找到一種評級方式，對政府是否按照預先規定目標開展活動進行判斷，其評價標準來源于科學管理以及成本會計，能夠為各種生產要素提供相應的衡量標準。此外，業績預算還為政府部門的工作提供了可供描述的框架，這個框架涉及到了工作量資料、生產率指標以及欲達成目標，使政府將預算考察的重點由投入轉移到項目產出上。

（二）計劃項目預算

計劃項目預算指的是以政府發展項目為單元，借助成本—效益分析工具，將規劃制定、目標設置以及政府預算編制等融合到一起的一種預算模式，主要包括項目管理、資源管理以及政策管理等，其中，項目管理主要涉及項目相關政策的具體實施、運行和報表評價等；而資源管理則包括了項目基本預算結構與金融管理的優化以及項目支撐體系的健全等。另外，計劃項目預算還假設了社會中可供支配的資源不是無限，而是有一定數量限制的，政府必須根據資源數量來限制相關的開支，合理分配政府財政，具體包括以下幾個方面：確認國家未來發展目標，并選擇其中最緊迫的目標；根據相關程度來審查各種開支項目；研究各種項目方案；估算項目成本；制定項目相關政策；考核項目計劃實施效果；修正項目預算等。

（三）零基預算

上世紀70年代，美國政府引入并改善了零基預算制度，之后許多國家爭相效仿。通常來講，零基預算制度指的是以零為起點來重新審定各政府部門預算方案的制度，又稱作不連續預算。零基預算主要包括以下幾點：政府部門確立發展目標；每一項政府活動都可轉化為一攬子決策，并可將政府工作業績分為四個檔次；對政府活動進行評價；設置政府盈虧點，對盈虧點以下的項目不予以資金幫助等。

二、零基預算制度以及其優點

（一）零基預算制度簡介

零基預算制度的運行框架可分為三個階段：明確相關政府政策、項目實施目標以及所需資源；對所需資源進行配置；保證一些特殊任務的完成復核有效性、經濟型以及合理性。零基預算的編制方法主要有以下三種：各項政府支出規模的確立是以0為基礎來重新確定的；日常性的支出則按照定額標準進行核定，如人員編制數量、薪資水平等；對政府提供公共商品、服務等所需的開支建立在發展項目所需資金規模基礎上。零基預算編制程序主要有以下幾個步驟：政府部門提出、編制相應的年度預算草案；中央財政部門在確認年度經濟政策的基礎上劃分各政府部門預算規模；政府部門根據國家經濟政策、發展計劃以及相關預算草案意見、建議等明確各部門發展重點，修正項目預算方案；中央財政部門綜合各部門預算方案，形成年度預算。另外，零基預算需要遵循以下步驟及原則：預算支出應按照項目計劃或者方案進行編制；相關項目計劃要進行成本估算；大型設備支出控制方式不能被抽象化或高度集中；各政府項目要建立在單位成本、生產率指數等基礎上；項目實施前要進行成本—效益分析；項目目標以預期收益、產出等形式進行表示；項目計劃要明確機構職責和負責實施的部門；跨部門的特殊性項目不允許打亂現行部門機構；要保證財政收入支出變化的協調性，注意明確支出對收入的影響；確保項目支出相關計劃包含應急儲備項目，以應對突發事件。

（二）零基預算制度的優點

零基預算制度的優點主要包括計劃性、科學性、長遠性、目的性、透明性以及監督性。其中計劃性指的是在零基預算體系中，政府年度預算是一個建立在充足資金基礎之上的非常細致的政府發展計劃，資金配置與政府部門發展緊密地結合到一起，其一般可保證政府系統的正常運行，避免拖欠工資、突破預算等問題的發生，因此零基預算使得計劃的作用在各級政府決策中得到了充分的應用與發揮；而科學性指在零基預算體系中，對相關項目進行“成本—效益”分析，確認其存在可行性；長遠性指的是零基預算將中期發展與年度發展結合起來，從而使得長遠利益與短期效益融合到一起，這樣既增加了政府工作的指導性，又防止了工作的隨意性；目的性指的是在零基預算中，每一項的政府支出都有著非常明確的目的，從而不僅為政府事后監督奠定了基礎與條件，還為政府的宏觀調控奠定了基礎；透明性指的是在零基預算體系中，政府借助訂購、招標以及合同的方式完成預算，確保各項政府活動、發展項目不會突破預算，進而提高資源利用率；監督性則指的是零基預算對政府項目、預算等的實施情況有著非常強的監督、約束作用，以此確保資源利用效益。

三、零基預算對我國的啟示

我國新預算法在預算公開、建立并完善全口徑預算管理機制等方面進行了改進，但整個的預算過程實質沒有發生變化，很難改進現行的人大預算過程，且法規對立法規范也沒有做過多的強調，更沒有對新預算法修訂之后如何實施、如何調整等相關條例進行細化明確。在這些問題之上，美國的零基預算對我國預算制度有不少的借鑒之處：

（一）賦予人大代表更為實質性的預算監督權

目前，我國《預算法》等相關法律規定了項目預算草案首先由財政經濟委員會進行初審，專業委員會以及各代表團將對預算草稿的意見整理成報告以供人大進行表決，實際上人大接觸預算的時間很短，很難對預算進行監督。這樣很難培養人大代表的專業能力，打擊其積極性。因此，新的預算法應該賦予人大代表更為實質的預算監督權，使人大代表向專職化發展，從而保證其能夠專業專注地行使權力。具體來講，財政部門在將相關預算草案提交給經濟委員會時，還要將其提交給人大代表，并應在預算草案初審環節征求人大代表的意見與建議。

（二）利用改革預算過程來形成多重預算控制環節

改革預算“灰度”還要利用改革預算的過程來形成多重預算控制環節，可以采取分批次批復的方案代替傳統的一次性批復。分批次批復類似美國的“授權—撥款”過程，但分批批復較難在人大會議期間進行，需要專業委員會負責預算的批復。人大代表也要根據項目的輕重緩急分批次的批復項目預算，從而形成預算優先排序方案。另外，在預算初審的時候還應該更多地聽取人大代表的意見，保證預算民主。

（三）利用法律手段確保預算意志得以體現

首先，要明確預算草案初審的標準以及具體程序，我國《預算法》僅僅規定了預算草案初審工作由財政經濟委員會負責，沒有明確具體規范的操作程序，這樣很難對財政經濟委員會的初審工作進行評價，也就很難保證預算初審的合理性，所以要利用法律手段保證預算意志的體現，規范預算初審工作，如完善初審工作流程、評估標準等，并注意明確預算審查報告中的部分評價標準等；其次，還要明確預算審批的規則，彌補預算制度中的漏洞，如制定并完善預算草案否決后的處理措施、補救方案，并明確政府相關部門在預算草案否決后該怎樣實施應急性的預算撥付制度等。

四、結語

總而言之，國外預算制度中，零基預算制度是一種優點非常多的、被很多市場經濟國家采用的預算制度。對我國來說，零基預算有著不少的借鑒之處：賦予人大代表更為實質性的預算監督權、形成多重預算控制環節以及利用法律手段確保預算意志得以體現等。相信隨著我國社會經濟的進一步發展，預算制度將會趨于完善，也會發揮出更大的作用。

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