重塑道路交通事故社會救助基金管理模式

謝曉燕

摘要：道路交通事故社會救助基金（下稱“救助基金”），是依法籌集用于墊付機動車道路交通事故受害人，人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用的社會專項資金。是對機動車交強險制度的重要補充，是我國社會保障體系建設的一項重要內容，是深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民理念的具體行動。文章以H省為例，對重塑道路交通事故社會救助基金管理模式的相關內容進行了如下分析。

關鍵詞：國家政策；必要性；救助基金；道路交通事故

一、國家和H省重塑前政策規定

道路交通事故社會救助基金（以下簡稱“救助基金”），是指依法籌集用于墊付機動車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用的社會專項基金。2004年實施的《中華人民共和國道路交通安全法》首次明確設立救助基金。2006年實施的《機動車交通事故責任強制保險條例》對救助基金的來源和使用范圍作了原則規定。2009年，財政部、中國保險監督管理委員會、公安部、衛生部和農業部聯合發布了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（第56號令，以下簡稱五部委第56號令），對救助基金來源、使用、追償以及管理機構設置及職能、管理體制、資金監督等做了明確規定。

2010年，省政府辦公廳印發了《H省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》確立了H省救助基金管理的基本框架。規定H省“救助基金實行分級籌集、分級管理、分工負責”的管理體制，省、市、縣（市）人民政府均設立救助基金。財政部門為救助基金的主管部門，要求“各地應成立由財政、保監、公安、衛生、農機主管等部門組成的救助基金管理領導小組，負責協調、研究救助基金的運作，審定救助基金主管部門提交的重要議題和有關事項。救助基金領導小組下設辦公室，辦公室設在財政部門”。“省、市、縣（市）應設立具有獨立法人資格的救助基金管理機構，履行救助基金管理職責”。

二、重塑救助基金管理模式的必要性

（一）機構設立困難，工作推進較慢

在當前加快推進事業單位改革的背景下，增設機構、增加編制十分困難。截至2015年10月底，全省18個省轄市、158個縣（市、區）僅有4個省轄市本級、7個縣經編辦批復設立了具有獨立法人資格的救助基金管理機構。在這些已批復設立管理機構的市縣中，有的機構還沒有單設，人員也沒有到位。機構不健全是救助基金管理工作推進緩慢的重要原因之一。

（二）專業人員不足，審核追償困難

一是由于管理機構或目前實際承擔審核工作的財政、公安等部門不具備相應的醫學診療、法律、事故鑒定等專業知識，難以對醫院搶救費用的真實性、合理性進行審核，給基金的安全運行帶來道德風險；二是尚未建立由公安、法院、檢察院以及保險公司等部門參加的救助基金追償執法聯動機制和追償激勵機制，缺乏具有獨立法人資格的救助基金管理機構，兼職管理部門（人員）精力有限，加之追償主要通過訴訟方式，需要法律專業人才，難以勝任訴訟追償。截止2014年底，全省累計追償31.2萬元，僅占墊付金額的6.25%。“墊付容易追償難”，影響基金的良性循環和持續發展。

（三）文件理解不一，運行過程失范

由于政策不夠細化、缺乏相應操作規程和統一的審核標準，市縣救助基金墊付不規范。一是對基金性質理解不準確，把“救命錢”理解為“維穩錢”，把“資金墊付”當成“困難補助”。大部分市縣把救助基金作為扶貧資金，是“給予”不是“墊付”，主要用于受害者家庭的一次性困難補助；有的市縣把救助基金作為維穩資金、息訪資金使用，如某市為了息訪，經市主要領導批準，給予3年前發生的交通事故受害人一次性補助30萬元。某縣把交通事故中墊付喪葬費用理解為職工死亡后的喪葬補助費，按最高不超過上年度當地職工月平均工資6個月的額度對交通事故中傷亡人員進行補助。據統計，全省按規定用于墊付交通事故受害人喪葬費用、搶救費用的資金僅占20.5%，一次性困難補助占支出比重達79.5%。二是墊付審核程序不規范，政策把握尺度不一，審核事項、審批要件不全。有的市縣領導小組辦公室設在交警部門，由其受理并負責審核墊付申請，經財政部門批準后，通過交警部門銀行賬戶支付墊付費用，財政部門將其作為一個預算單位管理。許多市縣對墊付搶救費用自行設置了最高限額，但市縣之間差異很大；有的地方未按規定審查、提供相關要件，如公安機關出具的《尸體處理通知書》等；救助基金墊付審核，有的地方財政部門負責人為最終審批人，有的地方領導小組組長為最終審批人，有的審核批準時間長達幾個月。

（四）籌資渠道較窄，市縣基金不足

省政府文件明確救助基金的有9項來源，從市本級來看，主要是“各級政府按照保險公司經營交強險繳納營業稅數額給予的財政補助”、“小型客車號牌號碼公開競價所得價款”。由于財政困難，“按照保險公司經營交強險繳納營業稅數額給予財政補助”這項政策難以落實。“小型客車號牌號碼公開競價所得價款”，由于公安部不支持小型客車號牌號碼拍賣，全省又沒有統一文件規范，各地做法不一，該項收入不具有可持續性。從縣級來看，按照現行收入分成體制，交強險營業稅和小型客車號牌號碼公開競價所得價款歸屬市級財政，大部分省轄市沒有建立市對縣的救助基金補助機制，除本級財政預算安排和省級補助外，縣本級基本沒有來源。資金籌集困難，直接影響和制約市縣開展救助墊付工作。

三、H省救助基金管理模式重塑的主要內容

1. 調整救助基金操作方式，委托專業機構承辦。把救助基金運行中適合由專業機構辦理的申請受理、審核、追償等業務，實行政府購買服務，委托專業機構承辦，讓專業的人做專業的事，可以有效破解我省救助基金運行中市縣管理機構難以設立以及醫療、法律等專業人才不足的瓶頸制約，提高救助基金管理的專業化水平，加快推進救助基金管理工作全面開展。救助基金管理機構（財政部門）集中精力做好籌集資金、政策宣傳、協調追償、考核、監督等工作。

救助基金購買服務由省級救助基金主管部門統一組織實施，可以降低購買成本，實行全省統一操作規程、統一審核尺度、統一墊付規則、統一考核辦法，有助于提高救助基金規范操作，避免地區之間救助標準的差距和矛盾。

救助基金管理實行統一政策，是《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（五部委第56號令）要求，也有利于解決目前各地存在的墊付標準不同、操作流程失范、審核尺度不一的問題，實現救助基金公平、公正救助，有利于提高救助基金運行效率和規范化水平。

2. 完善墊付資金追償機制，保障救助基金安全穩定運行墊付資金追償難是救助基金在管理實踐中面臨的主要問題之一，截至2015年6月底，H省累計墊付資金904.53萬元，追回79.81萬元，追償率僅8.8%。借鑒外省經驗，通過納入信用體系、法律訴訟等措施，建立健全救助基金追償保障機制，確保墊付資金及時回收。

3. 完善資金補助機制，確保各級救助基金“有錢救命”針對縣級救助基金來源渠道較窄、資金不足的問題，進一步完善救助基金補助機制，增強救助基金統籌能力。一是省級救助基金建立與市縣資金使用績效相掛鉤的資金補助機制，提高資金使用效率。二是要求建立市級救助基金對所屬縣（市）補助機制，確保縣級救助基金“有錢救命”。

4. 完善部門協同配合機制，增強救助部門快速反應能力進一步明確各部門在救助基金資金歸集、墊付申請、審核、追償等階段的職責，加強監督措施，確保救助反應迅速、對接順暢、結算及時。比如，規定衛生計生部門對因搶救費用未及時支付而推諉、拖延交通事故受傷人員搶救的，按照相關規定進行處理；民政部門對出具虛假火化證明和違反規定收取殯葬費用的殯葬機構和人員，根據有關規定進行處理；對涉嫌違法犯罪的，要依法移送司法機關處理；農業機械發生交通事故需要墊付搶救費用的，由農機監理部門接案處理的，由農機監理部門負責通知救助基金管理機構等。

四、結語

綜上所述，2015年11月，H省人民政府辦公廳印發了《H省道路交通事故社會救助基金管理辦法》，對2010年出臺的救助基金管理辦法進行了修訂，標志著H省道路交通事故社會救助基金管理模式的重新設計。同時根據H省實際情況，借鑒融合外省經驗，修訂后的辦法規定H省救助基金實行“統一政策、分級籌集、購買服務、分級管理、分工負責”的管理體制和運行模式。以此全面提升H省道路交通事故社會救助基金管理水平。

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