新常態下我國社會保障制度戰略轉型與改革路向研究

張金榮　沈辰

摘要：文章在回顧我國社會保障發展歷程的基礎上，重點闡述了新常態經濟下給我國社會保障帶來的機遇和挑戰，并總結了我國社會保障制度戰略轉型的制約因素，最后提出了新常態下我國社會保障制度戰略轉型與改革的政策建議，以期對政府社會保障政策的制定提供一些有益借鑒。

關鍵詞：新常態；社會保障；戰略轉型；改革

一、 引言

2008年全球經濟危機爆發也宣告了世界經濟步入了一個漫長的調整、恢復期，而這種時代背景與我國階段性因素的疊加決定了我國經濟進入了一個增速回落的“新常態”時期。經濟進入新常態，是中央高層對當前我國經濟形勢的一個清醒判斷和重要定義，并將之上升到戰略高度，這對未來我國宏觀經濟政策導向有決定性意義。“新常態”作為現階段我國經濟發展最大的國情，也是任何行業發展的前提條件。目前來看，新常態下經濟下行已不可避免，而很多研究表明，經濟增長與社會保障之間存在著顯著的關聯性（郭凱明、龔六堂，2012），所以這種宏觀經濟環境的表現必然會對社會穩定和社會保障帶來新的挑戰。因此，本文在經濟新常態背景下，探討社會保障制度所面臨的挑戰和機遇、未來改革與戰略轉型方向，并對構建適應新常態要求的我國社會保障制度提出若干建議。

二、 我國社會保障的發展歷程

1. 高度計劃經濟下的社會保障時期。建國后，為了保障民眾生活，維持社會穩定，國家開始嘗試建立社會保障制度。這一階段的社會保障制度的發展可以分為以下三個階段：

（1）社會保障制度的初創時期（20世紀50年代）。我國政府在1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，標志著我國城鎮企業職工勞動保險制度的基本確立。這一階段社會保障制度的基本特征為：①保障范圍全面。勞動保險條例幾乎涵蓋當時我國城鎮的所有企業類型，城鎮居民應保盡保；②保障質量較高。幾乎包括企業職工生命周期的各個階段，職工家屬也享有相應待遇；③國家財政兜底。養老保險的融資渠道主要是企業繳費和國家財政兜底組成；④體現城鄉差異。勞動保險條例主要是對城鎮居民的社會保障進行了明確，而對農村居民的社會保障問題的規定只是在一些零散文件如1956年的《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》和《高級農業生產合作社示范章程》中有所體現，且保障人群僅為農村的五保戶群體，城鄉二元體制明顯；⑤管理體制為國家主導，企業工會具體執行。

（2）社會保障制度的調整時期（20世紀60年代初～1966年）。自然災害和方針路線的“左傾”錯誤導致我國國民經濟在20世紀60年代初處于困難時期。1961年黨的八屆九中全會通過了國民經濟“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，此后，我國國民經濟進入了調整階段。在這一背景下，我國社會保障制度也進入了調整時期，這一時期社會保障的基本特征為：①財務危機初步顯現，等級制度和權力階層開始出現。由于20世紀50年代在城鎮實施的是較為全面的社會保障制度，隨著覆蓋面不斷擴大，社保支出逐年增加，社保制度的財務危機初步顯現。為了減少社保財務支出，降低財政負擔，國家不得不出臺一些限制舉措，剝奪了一部分人享受社保福利的權利，等級制度和權力階層開始出現；②農村合作醫療制度興起，農村社保覆蓋面擴大。人民公社制度在全國的實施一定程度上促進了農村社會保障覆蓋面的擴大，其中最為典型的就是農村合作醫療的興起和發展。1960年衛生部在《關于農村衛生工作現場會議的報告》中肯定了山西省高平縣米山鄉合作醫療的做法，認為這個方法是一種典型的集體醫療保健制度，從此，農村合作醫療就成為了我國農村醫療保障的基本制度，到1976年已有90%的農民參加農村合作醫療。

（3）社會保障制度的萎縮時期（1966年～1976年）。這一階段我國正處于“十年文革”時期，國家經濟近乎停滯，社會動蕩，民主與法制遭到踐踏，科學文化事業遭到嚴重摧毀。在這一背景下，我國社會保障制度處于萎縮時期。這一時期社會保障的基本特征為：城鎮社會保障制度全面陷入困境。主要原因是這一階段國民經濟堅持以階級斗爭為綱，國民經濟已到崩潰邊緣，企業虧損嚴重，國家財政收入銳減，工會系統名存實亡，城鎮社會保障運轉體系基本處于癱瘓狀態；國家取消財政兜底政策，企業成為社保資金唯一來源。在1969年的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》中財政部明確要求國營企業不允許提取勞動保險金，由此，國家財政兜底變為企業單獨繳納社會保險金，單一的企業繳費使社會保障費用融資渠道枯竭，社會保障逐漸萎縮；在農村“五保”制度近乎停滯，農村合作醫療成為這一階段社會保障唯一發展較好的項目。

2. 改革開放后的現代社會保障時期。

（1）社會保障制度的恢復與探索階段（1978年～1992年）。1978年十一屆三中全會做出了我國實施改革開放的決策，這一階段各種社會保障制度極不健全，百廢待興。為了維持社會穩定，很多社會保障規定沿襲了改革開放之前的制度要求，如繼續控制和壓縮城鎮中企事業單位的公費醫療消費規模，維持社會保障費用財務的收支平衡，而且在農村的社會保障中恢復了“五保”制度。在這一時期對社會保障新制度的試點探索也初見成效，如1984年國務院勞動人事部與中國人保共同探索建立有商業保險參與的養老保險模式和1986年在國務院實施的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》中探索建立企業和個人共同籌資的累積制養老保險模式，這兩種養老模式都是對現代社會保障制度的有益探索，為以后探索建立統分結合的社會保障制度積累了經驗。

（2）社會保障制度新思路形成和目標模式選擇階段（1992年～1998年）。1992年小平同志的“南巡講話”和黨的十四大召開以及1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》，不僅標志著我國開始探索具有中國特色的社會主義市場經濟體制，而且明確了以構建“多層次”的“社會統籌和個人賬戶相結合”的統賬結合形式作為我國社會保障制度的目標。進一步，在失業保險和工傷保險領域，1993年下發了《國有企業職工待業保險規定》和1996年下發了工商保險《試行辦法》以及在城鎮職工中構建最低生活保障的《通知》；在養老保險領域，國家在1997年下發的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中明確了建立“多層次”統賬結合中的統賬比例；在醫療保險改革領域，1998年國家在江蘇鎮江和江西九江前期試點的基礎上，明確了城鎮職工統賬結合的制度結構；在農村社會保障領域，1992年頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，但實施效果不明顯。這些都表明了我國社會保障制度的新思路不斷形成和引入了非繳費型的社會保障制度。

（3）現代社會保障體系初步建立階段（1998年以來）。隨著20世紀90年代末國企改革目標的完成和城鎮下崗工人問題的初步解決，我國國民經濟發展進入快車道。在這個背景之下，我國現代社會保障體系也進入了一個初步建立和快速發展時期。在養老保險領域，逐步實現部分積累制繳費形式，2000年頒布《完善城鎮社會保障體系試點方案》中開始坐實個人賬戶，探索部分積累制形式，并分別于 2000年和2005年在東三省開展坐實個人賬戶的試點工作，截止2008年末，已有十多個省坐實了個人賬戶，部分積累制初步形成。探索建立企業年金制度和社會保障基金，養老保險領域的三大支柱初步建立并逐步完善；在醫療保險領域，覆蓋城鄉的醫療保險體系初步建立，城鄉醫療保險并軌已成趨勢，2007年對城鎮居民頒布了基本醫療保險試點的《指導意見》，2003年開始在農村逐步建立新型的合作醫療保險制度，2015年已有十多個省份明確城鄉醫療保險并軌，看病不分城里鄉下；工商、失業和最低生活保障領域分別于1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《失業保險條例》，2003年頒布了《工傷保險條例》。這一階段，一系列制度的建立和完善標志著我國社會保障制度進入一個新的發展階段。

三、 經濟新常態下我國社會保障戰略轉型的機遇與挑戰

1. 經濟新常態下的挑戰。2014年我國經濟進入新常態時期，但到底何謂新常態？《經濟日報》是這樣表述的：新常態之“新”，意味著不同以往；新常態之“常”，意味著相對穩定。《人民日報》認為新常態實質上是經濟發展告別過去傳統粗放的高速增長階段，進入高效率、低成本、可持續的中高速增長階段。而著名經濟學家李佐軍認為經濟進入新常態后則應表現以下特征：一是經濟增速是適度的。告別以往兩位數增長時代，與潛在的經濟增長率相適應，具有可持續性；二是經濟結構、產業機構是優化的。第三產業、高附加值產業、綠色低碳產業比重穩步提高，城鄉結構、區域結構、收入分配結構持續優化；三是經濟質量是較高的。經濟動力發生變化，要素驅動讓位于創新驅動，經濟效益主要來自生產率的提高；四是經濟制度環境是有利的。市場在資源配置中日益發揮決定性作用，經濟環境是復雜的，國內風險和國際風險相互交織。

經濟下行導致社會保障資金的財務壓力增加。首先，在收入方面，我國現行的社會保障制度實行的是政府、企業、個人三方分責制的繳費方式，經濟下行給三方主體都造成很大影響。從企業角度，經濟下行使企業生存受到很大壓力，經濟結構和產業結構的調整、過剩產能的淘汰都會使一些企業被擠出市場，當企業生存出現問題的時候，欠繳和不繳社會保障金的現象就會不可避免；從個人角度，在經濟下行企業經營困難的背景下，個人的就業渠道、就業機會和福利待遇也會減少，由于缺少收入來源，在短期生存壓力前提下，個人很難去考慮長期的社會保障問題；從國家角度，經濟增速下降、企業生存困難使國家財政收入的穩定性下降，特別是在房地產行業運行風險加大的情況下，地方政府財政收入缺少保障，自然會減少對社會保障資金的投入。其次，在支出方面，我國的社會保障體系主要包括養老保險、醫療保險、工商保險、失業保險、生育保險和一些諸如企業年金和社會保障基金等補充保障機制。在經濟新常態下，人口老齡化的加快以及經濟結構不斷調整和產業結構優化升級，一些落后產業和低端勞動力的淘汰會使部分人群的社會經濟情況和精神面貌惡化，養老、失業、患病的風險增加，這些都會導致社會保障資金的支出增加。綜合收支來看，經濟新常態下會導致社會保障資金的財務壓力增加。

影響社會保障覆蓋面。經濟新常態背景下，短期內宏觀經濟增速回落已不可避免，大量中小企業尤其是對外貿易依存度較高的中小企業，在復雜的國內外經濟環境下經營更加困難，多數企業處于勉強維持局面。這種局面下，很多企業出現逃避社保繳費的行為，而地方政府出于穩增長、保就業的想法對這些逃避繳費的行為充耳不聞，甚至默許，政府的這種行為在一定程度助長了這種風氣，使社會保障增加覆蓋面的形勢更加嚴峻。

影響全國社會保障統籌層次提高。上文已述，經濟下行使各地社會保障資金的收支壓力增加。各地經濟發展的不平衡導致社會保障資金的不平衡，東部發達地區社會保障資金比較充裕，西部欠發達地區一般分布較多的落后產業和低端勞動力產業，都會使這些地區的社會保障資金比較欠缺。沒有強制規定前提下，發達地區不愿意將自己的社會保障資金在全國范圍內調劑使用，這樣就導致社會保障資金區域不平衡加劇，制約著全國社會保障統籌層次的提高。

影響社會保障待遇增加。經濟發展是社會保障發展的根本，當經濟增速下滑時，必然會使社會保障面臨各種各樣的問題，首先就是影響社會保障資金的籌集，上文已述，缺少融資渠道和融資資金降低的前提下，增加社會保障待遇就成為一種空談。因此，社會保障和經濟發展要協調發展，建立社會保障水平的正常調整機制，有必要時要適當降低社會保障水平，減少企業經營壓力，促進經濟發展。

2. 經濟新常態下的機遇。

第一，人口城鎮化可以促進社會保障事業提標擴面。經濟新常態下，人口城鎮化進程將不斷加快，可以預見必將創造巨大的投資需求和消費需求，加速消費升級。人口城鎮化不僅可以帶來巨大的經濟效益和財政收入，拓寬社會保障融資渠道，而且大量的農村人口轉變為城鎮人口，也為社會保障的統籌層次提高和覆蓋面的擴大提供了機會。

第二，經濟服務化將提高社會保障事業的供給質量和效率。經濟新常態下，隨著經濟結構優化、消費結構的升級將為公共性服務創造更多的發展空間，而且更加注重公共服務端的供給側改革，經濟服務化趨勢不可避免。經濟服務化為民間資本參與到社會保障領域提供了豐富的發展機遇，民間資本的參與不僅可以為社會保障事業帶來融資渠道，而且可以提高社會保障事業的供給效率和質量。

第三，產業高端化為社會保障事業提供穩定的籌資渠道。經濟新常態下，產業結構優化升級就是從低端產業向高端產業轉移，高端產業抗風險能力強，可以有效對沖宏觀經濟的下行壓力。產業高端化也會給相關企業和企業職工帶來穩定的收入，這為社會保障事業提供了穩定的繳費主體，也為我國社會保障統籌層次的提高提供了機會。

第四，城鄉、區域發展均衡化為社會保障事業統籌層次提高提供機會。經濟新常態下，隨著國家對經濟發展的戰略性調整逐步到位，經濟結構、產業結構、區域結構、城鄉結構和收入結構將趨于合理，城鄉經濟發展日漸均衡，這些都為社會保障事業統籌層次提高提供機會。

四、 政策建議

第一，完善社會保障制度的頂層設計。在經濟新常態背景下，立足國情實際，結合頂層設計和基層視野，從長遠角度對中國特色社會保障制度進行合理設計，科學規劃。在頂層設計過程中應妥善處理好社會保障體系與國家宏觀經濟政策之間、社會保障中政府、企業和個人責任主體之間、城鄉之間、區域之間以及多層次之間的關系。頂層設計應以社會公平正義為設計理念，構建以社會保障為主體、社會福利和其他保障舉措為補充的多元格局的中國特色社會保障體系。

第二，以權責利為基礎劃分中央和地方政府職責。在社會保障中應以權責利為基礎界定中央政府和地方政府的職責。一般而言，社會保障是社會發展的穩定器，能夠維護社會公眾的權益平等，增進國家認同感，因此，在社會保障事業中中央政府應當承擔主要責任。但我國國情是人口眾多、區域發展不平衡，由中央政府包辦所有社會保障事務是不現實的，因此在一些涉及地方性社會保障工作領域中，地方政府應當承擔主要責任。

第三，積極調動更多資源投入到社會保障領域。經濟新常態下，經濟下行導致社會保障資金的財務壓力增加，因此應當積極的拓寬社會保障資金的融資渠道，引導社會資本和市場資本進入社會保障領域。這樣既能緩解較大的財政壓力，又能使我國社會保障發展的資金基礎更加雄厚，最終也為我國社會保障統籌層次的提高和社會保障覆蓋面的增加提供了物質基礎。

第四，完善配套舉措。社會保障體系領域的深化改革是一項系統性工程，需要其他配套改革同步開展，如運營管理規范化改革、精算等專業人才引進、互聯網技術應用等改革應協同推進，這樣社會保障機制在實際運營中才具有科學性和操作性，才能使社會保障制度逐步完善。

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基金項目：國家社科基金重大項目“社會組織管理模式創新和推進路徑研究”（項目號：12ZD061）。

作者簡介：張金榮（1962-），女，漢族，吉林省安圖縣人，吉林大學哲學社會學院教授、博士生導師，研究方向為發展社會學、家庭社會學；沈辰（1986-），女，漢族，吉林省長春市人，吉林大學哲學社會學院博士生，研究方向發展社會學、家庭社會學。

收稿日期：2016-10-27。