海關特殊監管區稅收問題探討

劉險峰

摘要：經過近幾年的發展，我國海關特殊監管區域發展迅速，對我國經濟的發展起到了積極的推動作用。但是，海關特殊監管區域的種類過多，其管理還面臨著許多問題，存在許多亟需完善的地方。鑒于此，文章分析了海關特殊監管區的發展狀況及在稅收方面存在的問題，并對稅收問題提出建議，希望能促進海關特殊監管區的健康發展。

關鍵詞：海關特殊監管區域；加工貿易；對外貿易；稅收

一、我國海關特殊監管區的發展情況

（一）海關特殊監管區域的發展

改革開放之后，我國逐漸形成加工貿易保稅制度，海關特殊監管區域就是在此基礎上形成的。但由于缺乏統一的管理，海關特殊監管區域發展并不順利，隨后，我國將有關加工貿易的業務統一放在一個特殊區域內監管。自1990年第一個保稅區建立后，截至2012年11月，我國已經批準設立了110個海關特殊監管區域，其中包括了12個保稅區，5個保稅物流園區，47個出口加工區，30個綜合保稅區，2個跨境工業園區，14個保稅港區。東部沿海地區有78個，內陸、沿邊地區有32個。海關特殊監管區域現已成為我國對外開放的重要窗口，是促進加工貿易、推動經濟發展的先導區。

（二）海關特殊監管區域的稅收政策

在海關特殊監管區域的企業包含了大多數的稅種，大體包括了保稅政策、進出口環節稅收政策、出口退（免）稅等。

1. 保稅政策

海關特殊監管區域內的企業為了加工出口產品而從境外進入區內的零件、原材料、消耗性的材料，以及轉口貨物或在區內存儲的貨物，可予以保稅。

2. 進出口環節稅收政策

區內生產性基礎設施建設、企業自用、生產所需的機器、設備、基建物資、辦公用品等免征其進口環節稅收、進口關稅。法律法規另有規定除外。

區內企業加工制成品以及在加工過程中產生的余料，在運往境外時，免征出口關稅。法律法規另有規定的除外。

3. 出口退（免）稅政策

境內從區外進入區內的基建物資、設備、原材料、機器等，可以按照規定辦理出口退（免）稅。

海關特殊監管區域內的企業所消耗的水、電等，可以按照規定辦理出口退（免）稅。

特殊監管區內使用的設備、機器等，運往區外進行維修檢測時，對于在區外更換的機器設備等，可以辦理出口退（免）稅。

二、海關特殊監管區域在稅收方面存在的問題

（一）政策不規范，建設滯后

我國特殊監管區域一般是先試點，然后在實踐中慢慢調整，這樣一方面保證了政策實施的穩健性，另一方面也導致政策的定位和優惠可能面臨不統一的情況。盡管我國海關總署、稅務局等相關機構在出臺稅收管理條例時，都專門針對這些特殊監管區域進行了相應的優化和調整，但這些大都屬于部門規章，法律層級較低，而且由于地域差異，其優惠政策也不一致。再加之缺乏統一管理，層次較低，專門性差，導致各地的特殊監管區域存在著隨意性，不利于特殊監管區域的長遠發展。

從表面上看，對于海關特殊監管區域的稅收問題，各地方出臺的政策基本一致，但進一步分析就會發現，這種統一只是表面現象，其內部存在十分嚴重的分化現象。首先，當貨物從境外運往區內時，在關稅標準上各區域存在明顯差異。其次，在出口退免稅問題上，保稅區同其他區域的政策規定也不一樣。再次，對于不同的特殊監管區域，有關營業稅、所得稅的相關規定也可謂五花八門。最后，特殊監管區域內不同類型企業的稅收政策也不一致，導致有關部門無法統一執法。

（二）稅收負擔不平衡

在稅收政策的制定過程中，一個最基本的原則就是公平，然而，受特殊監管區域內稅收政策分化的影響，同類型企業位于不同區域時，所需承擔的稅負卻出現了明顯差異。以深加工轉接為例，企業需要將保稅進口的材料加工制成產品，又轉到另一企業進一步加工再出口，按照法律規定，這種情況應該按內銷的方式處理，先征收13%或17%的增值稅，出口時再按照退稅率給予退稅。雖然法律中有明文規定，但是在實操中不同區域有不同的處理辦法，一種是按照一般出口的規定在每一層交易中都征稅，一種則按照加工貿易的規定對其免稅，由于政策的不統一，導致同一條產業鏈的上下游企業稅收負擔嚴重不平衡。

（三）特殊監管區域出口的國際競爭力下降

稅法規定，出口貨物實行零稅率的增值稅，但實際上，在出口退稅時并未給予全額退稅，而是征收13%或17%的增值稅，到了貨物出口時，按照更低的退稅率退稅。征收與退稅的不一致，加重了加工貿易企業的負擔，影響了其發展。另外，我國的一般納稅人和小規模納稅人的出口企業在稅收政策上享有不同的優惠，小規模納稅人免稅，一般納稅人實行出口退稅政策。當一般納稅人所用原料在國內增值較多時，其稅收負擔就會加重，這種差別導致一般納稅人轉向小規模納稅人，不利于企業的良性發展。

（四）物流企業稅收負擔過重，阻礙保稅物流成長

我國物流市場競爭十分激烈，一般毛利在4%到6%間，稅后則只有1%到2%，倉儲業務的利潤率只有2.6%，卡車運輸等一般物流的利潤率在2%左右。但是在我國目前的營業稅中，對運輸、裝卸等服務業，按3%的稅率征稅，對倉儲、配送等業務，卻按5%的稅率征稅，利潤已經極低，而營業稅卻比運輸業高兩個百分點，而且法律規定，兼營了不同業務的企業，如果不能分別納稅，就需要按照業務中的較高稅率征稅，物流企業的稅收負擔過重，嚴重阻礙了保稅物流的成長。

三、在整合優化過程中針對稅收問題提出的對策

（一）加強法規建設，規范稅收政策

針對特殊監管區域稅收不平衡的問題，我國可以向國外借鑒，實行立法先行，完善我國的法律法規建設。首先，對全國的海關特殊監管區域的類型進行統一，制定出統一的法律體系，對特殊監管區域的標準、審批、稅收政策以及業務范圍等做出全國適用的統一規定，再由地方政府出臺相應的細則，完善海關特殊監管區域的法律體系。另外，由全國人大來制定特殊監管區域的法律條文，提高其法律層次。

（二）擴大區內外稅收差距

為了引導加工貿易企業向特殊監管區域轉移，應該適當加大區內外的稅收差距，給予區內的企業更多的優惠政策。鼓勵區內外貿易企業使用符合稅收政策的機器設備，以減免進口的關稅和增值稅，國產設備出口時退稅。另外，對于區內外的深加工結轉貨物實行差別稅收政策，可以促進區外企業入駐區內，實現加工貿易企業的整合。

（三）實現各類特殊監管區域稅收政策的統一化

稅收政策的不統一導致了企業稅負的不平衡，違背了稅收的公平原則，因此，應盡快對各類特殊監管區域的稅收政策進行規范化、統一化，具體應從以下方面著手：第一，對于來料加工或進料加工貿易，政府要制定統一的優惠政策，吸引更多的企業采用國產料件；對于現行政策下部分采用國產料件的企業稅負較重的情況，可適當擴大出口退稅政策的覆蓋范圍，使進料加工中的國產料件能夠平等地享受政策上的優惠，有效降低其稅收負擔；對于特殊監管區域內的加工貿易企業，可針對其出口貨物中采用國產料件的比例制定一個下限，要求企業必須達到這一比例，而對于達到更高比例的企業，可令其享受更高標準的出口退稅率，以資鼓勵。第二，對于深加工結轉貨物的稅收規定也要予以統一，切實落實各方面的免稅政策，以降低企業資金周轉負擔，為企業營造更公平、寬松的稅負環境。

（四）完善出口退稅政策

首先，對于進料所用到的國產原料無法得到全額退稅的問題，可以提高國產材料出口產品的退稅率，實現真正的出口零稅率。其次，保稅區與其他監管區域統一，把境內的從區外進入到區內的貨物納入到出口退免稅的范圍里，使其能夠享受到出口退稅的優惠。最后，對于小規模納稅人與一般納稅人的問題，可以將小規模納稅人企業納到出口退稅的范圍，防治一般納稅人企業為了逃避稅負而轉向小規模納稅人。此外，，應適當降低物流企業的稅收負擔，實現各行業營業稅向增值稅的轉型發展，對監管區物流給予一定的減免優惠。

四、結語

20多年來，海關特殊監管區域在擴大對外貿易、推動加工貿易轉型升級、增加就業等方面做出了重要貢獻，針對其發展過程中存在的稅收問題，還需各方共同努力，貫徹落實國家方針，完善管理機制，實現特殊監管區域的整合優化。

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