扶貧減困的挑戰與出路：來自中國農村的經驗

林娜 張治江

截至2015年底，以2010年不變價來計算，按照年收入不足2300元的標準，中國貧困人口共7017萬人。從區域來講，有14個集中連片特困地區，有592個國家扶貧開發重點縣。黨的十八屆五中全會提出，到2020年實現現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。這個任務是非常艱巨的。貧困人口問題是我國全面建成小康社會的一個短板，需高度重視。

1.貧困地區尤其是14個連片貧困地區基礎設施和公共服務不足情況仍較嚴重。自20世紀80年代初以來，中國的扶貧計劃一直采取地區瞄準戰略，但西部地區貧困減少的速度依然遲緩。在現有的鄉村貧困人口中，大約有2/3的人分布在西部地區。目前這些地區用水、交通、通信、電力等基礎設施建設仍然不足，農村醫療、教育等最基本的公共服務缺失情況仍較嚴重。全國貧困人口大多集中在中西部14個連片貧困地區，按照《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，這些地區普遍自然條件差，生態脆弱，財政經濟基礎弱，人口受教育程度較低，因此扶貧工作難度大。此外，基礎設施和公共服務更是嚴重不足，交通出行受阻，資源開發困難，金融扶持不力等都成為制約這些地區脫貧的重要因素。

2.極端貧困群體難以從扶貧項目中直接受益，扶貧項目參與程度低。在極端貧困群體當中，即使是具有勞動能力的人，也難獲得扶貧計劃中的項目投資。例如，2009年的貧困戶中只有23.6%的戶在2010年參加了扶貧項目，并且在參加項目的農戶中，貧困戶的戶均資金1167元，其他農戶為1100元。項目瞄準雖有改善，但貧困戶覆蓋率不高。學者朱玲分析認為其原因主要有：一是現存的社會排斥。在扶貧資源分配過程中，非貧困群體比貧困群體有更大的發言權。二是出于扶貧機構對項目成功的預期。貧困程度深重的群體由于在居住區位、信息獲得、觀念開放、健康狀況、受教育程度、勞動技巧和經營能力等方面均處于不利地位，即便獲得市場取向的生產投資項目，失敗的風險也遠遠高于其他群體。當然，在貧困地區和發達地區都出現的新增貧困人口居住分散，也難以被扶貧項目完全覆蓋。

3.扶貧與生態建設的困境。14個連片貧困地區主要集中于中西部，貧困地區往往就是生態脆弱地區，就是生態保護地區。在發展本地經濟、扶貧減困與生態建設的博弈中如何取舍，這對本身經濟基礎薄弱、生態脆弱的貧困地區來說，是一個極大的難題。比如，處于有“生態癌癥”之稱的西南滇黔桂石漠化地區，生態環境脆弱，自然災害頻發，交通基礎設施薄弱。該地區在14個片區中的貧困發生率排第四位。毋庸諱言，開發扶貧與生態建設之間始終存在矛盾。我國一直都致力于開發式扶貧，也取得了良好的成效。但是，開發式扶貧主要是依靠項目推動，在項目推動過程中，能源、化工等工業項目必然帶來新的環境隱患，城集鎮擴展、農業生產發展使污水、垃圾排放量持續增加，資源持續消耗。如何顧及兼顧保護生態建設與扶貧減困，如何在經濟利益與生態利益、局部利益與全局利益之間尋求較好的結合點，這不僅始終困擾著生態脆弱地區的扶貧減困，也始終困擾我國的扶貧減困大計。

4.扶貧開發機制中的深層次問題一直都是困擾扶貧減困的痼疾。比如，扶貧項目選擇機制不盡合理，扶貧項目效益不穩，對貧困人口的輻射帶動效應有限，扶貧資源投入不足，部門分割、多頭管理、整合乏術等。一般而言，扶貧開發工作由各級扶貧辦負責，生態環境建設或者由各級政府所屬專門的項目辦公室負責，或者由各級農業、林業、水利、環保等部門負責。這種封閉的部門分割的管理體制，使得區域的扶貧開發工作和生態建設工作不能統籌考慮，眾多政策措施擰不成“一股繩”。

5.因貧困引發的矛盾日趨明顯。雖然扶貧工作取得了良好成效，但是社會經濟的發展并沒有使不同地區和不同收入階層的群眾平等地分享經濟增長的成果。城鄉居民收入差距、農村居民內部收入差距及貧困人口之間的收入差距逐步加大。以“環京津貧困帶”為例，據河北省政府的一項統計，近些年首都周邊25個貧困縣的農民人均純收入、人均GDP和人均地方財政收入，不足北京周邊縣（區）的1/3、1/4和1/10。這種巨大的差距，引起了當地干群的心理不平衡。

1.從宏觀層面將扶貧減困納入國民經濟和社會發展的整體布局之中。盡管主導收入分配格局的仍然是經濟制度因素，如初次分配和再分配涉及到的勞動力市場、產品市場、要素市場制度、財稅體制、公共服務體系等，但是對貧困地區和貧困人群，扶貧政策卻發揮了更直接并且越來越重要的作用。扶貧政策和項目的復雜性使研究其對收入分配格局的影響非常困難。對扶貧政策進行簡單劃分，可以分為補貼性政策和開發式政策，前者直接增加特定貧困人群的收入，因而對收入分配產生影響;后者則通過實施發展項目提高貧困人群分享發展成果的機會和能力，間接對貧困人群的收入產生影響。因此，未來的農村扶貧政策需要在加強扶貧資金投入的同時改善扶貧資金的瞄準。一方面，繼續加強對貧困地區的扶持力度，加大對貧困地區的財政轉移支付。全面改善貧困地區基礎設施和生產發展條件，加強農村低保、醫療保險、大病救助等社會安全網建設的公共服務支出，以使貧困人群在生產能力、市場參與和脆弱性緩解等方面都有機會和能力分享經濟發展的成果，進一步縮小區域差距。另一方面，改善扶貧資金和項目瞄準的準確程度，在縣級和村級都已經建立好發展的環境后，未來扶貧政策的瞄準層次應該集中在農戶層次，有必要開發更多的瞄準農戶的扶貧項目，尤其是處于深度貧困的農戶。只有如此，農村扶貧政策才能在發揮縮小貧困地區和非貧困地區差距的同時，縮小貧困地區內部的收入差距，使更多的貧困農戶分享經濟增長的成果。（張偉賓、汪三貴，2013）

2.加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。雖然我國扶貧開發了30多年，但是對于扶貧開發的性質、地位、權力、責任和作用都沒有明確的規定，這給扶貧開發健康發展帶來困難。扶貧開發從中央、地方到社區都在抓，到底該誰具體負責，誰負責哪項，都沒有明確規定，不知道哪個是責任主體，導致誰都在管理和實施，但是誰都沒有管理好和落實好。更為重要的是，當前扶貧資金存在多頭管理、使用隨意性大、社會力量參與扶貧工作積極性不高等問題，這些問題的根源都在于扶貧工作處于無法可依的尷尬境地。國外扶貧立法工作已有幾百年的歷史。早在1601年，英國就頒布了歷史上有名的《伊麗莎白濟貧法》，正式確立了政府對于救濟窮人的責任。1948年英國制定了《國民救助法》用以取代歷史上的“濟貧法”，使扶貧立法進入了現代化時代。法國1950年代開始實施“領土整治”計劃，投入了占其GDP3%的財力，發展相對落后的西部和南部地區。美國于1950年代制定了《地區再開發法》《沙漠土地法》等法律，用于扶持落后地區的發展。黨的十八大以來，中央提出了一系列扶貧開發戰略思想。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》明確提出地方立法先行，全國先后有11個省（市）結合本地實際，制定出臺了地方扶貧開發法規，但從國家層面看，扶貧開發工作依然處于無法可依的境地，制約了全國扶貧攻堅事業的健康發展。因此，扶貧開發要抓住這難得的歷史機遇，以國家立法為主，以地方立法為輔，以法律法規的形式將扶貧開發納入法制化軌道。

3.建立健全國家和社會多元化的扶貧投入機制。一是確保財政扶貧投入的合理增長。財政扶貧資金的增加要與政府職能、國家財力增長、貧困發生率及扶貧開發需要相適應，中央財政和地方各級行政都有責任增加扶貧投入，提高扶貧資金在預算支出中的比重。二是中央的轉移支付要向貧困地區傾斜。要按照地方人均財力作為均等化轉移支付的核心因素，各項專項轉移支付也要提高對貧困地區的分配份額，省一級的各類轉移支付也要向貧困地區傾斜。三是構建惠及所有窮人共享式的城鄉一體化發展模式和公共政策體系，著力改變連片特困地區的落后面貌，將極端貧困作為連接各類公共項目的“軸心”。要避免城市化進程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關系的通病。連片特困地區大多處于山區、邊遠地區，基礎設施仍較滯后，要集中財力率先解決飲用水安全、道路、通電、通信、小型水利設施等貧困地區迫切需要解決的問題。

4.精細化管理扶貧資金與項目。一是建立信息分享制度。在發達省份，民政系統的貧困家庭和個人數據庫，為所有的政府部門和公共服務機構提供了信息平臺。在此基礎上，各機構之間進行數據互換和信息交流。這樣做明顯地有利于節約組織成本，強化扶貧力度。在貧困地區，已有的貧困戶數據庫即可作為信息平臺的建設基礎。二是將現有的扶貧項目延伸到戶。極端貧困家庭和個人在獲得道路、電力、電信、飲水、住房、衛生設備、教育、醫療、技術推廣、金融和信息服務等方面遭遇的困難，使他們缺少參與社會經濟發展的能力。以往在上述所有領域都設有扶貧項目，但卻極少瞄準到住戶和個人。三是增加項目管理經費。近年來，中央政府推行了一系列新增的社會救助、社會保險、公共服務和扶貧項目，為此對貧困縣下撥了相應的項目經費。可是，這些專項財政轉移資金中多半不包括管理費用，例如數據信息系統的建設和維護。貧困縣的財政入不敷出，為了維持項目運轉，執行機構或是挪用其他用途的資金，或是將免費項目轉為收費服務。此外，采用粗放管理方式以降低項目成本，也是常見的做法。發達地區的成功經驗顯示，針對極端貧困家庭和個人特有的困難實施援助，恰恰需要精細管理。因此，為了提高援助效率，由上級政府向貧困縣撥付項目管理經費，已是勢在必行。

5.生態建設與扶貧減困必須統籌考慮、協調推進。推進生態建設與扶貧減困協調推進需要多方面綜合推進，不能單靠一個方面發展。就中央政府而言，必須高度協調和統籌規劃，盡快制定長遠戰略，從全局角度考慮如何推動貧困地區的可持續發展。就較發達地區而言，更應該考慮加大對貧困地區的生態補償力度，加大幫扶力度。比如，對于環京津貧困地區，國家應該依據京津冀都市圈功能分區和戰略定位，充分考慮區域開發強度、資源環境承載力和開發潛力，調整和優化產業布局，建立一套長期穩定、科學合理的生態補償機制。

6.創新方式。目前我國農村扶貧開發以整村推進、產業化扶貧、勞動力轉移培訓以及異地安置、外資扶貧和對口幫扶為主要模式。同時，還有許多行之有效的扶貧開發新模式，如社區主導型（CDD）、非政府組織（NGO）主導型、中農合創模式、社區基金模式、業主帶動模式、退人還山模式、無土安置模式、電視信息模式，等等，以及“通過建立‘政府+公司+農戶‘公司+基地+農戶‘公司+農戶‘合作經濟組織+公司+農戶等利益聯結機制”的扶貧模式;也有學者將主流扶貧模式歸納成，如參與式整村推進、特色產業開發、鄉村旅游開發、以工代賑、小額信貸、移民搬遷和對口幫扶等扶貧模式。在現實生活中，政府主管部門始終認為應強調開發式扶貧模式;中介機構、非農部門習慣于對口扶貧;科技部門則強調智力（精神文化）扶貧;企業當然強調企業扶貧;生態及環保人士更傾向于異地扶貧;等等。但是，在互聯網時代背景下，我國農村扶貧主流工作模式中存在著滯后于時代、落后于國外的一個重要缺陷，即輕視電子商務在農村扶貧減困中的重要作用。扶貧減困思路需要借鑒國際主流模式，高度重視和大力促進電子商務在我國農村減貧扶貧中的應用。

貧困農民更需要信息通信技術和電子商務的幫助，而他們也的確能夠靠自己內生的動力，借助于信息化的力量在家創業，實現脫貧致富。江蘇省睢寧縣沙集鎮的“沙集模式”，是一種農村電子商務模式：農戶在家中自發地使用市場化的電子商務交易平臺，他們變身為網商，直接對接市場。網銷細胞裂變式復制擴張，帶動制造業及其他配套產業發展，各種市場元素不斷跟進，生成以公司為主體、多物種并存共生的新商業生態，這個新生態又促進了農戶網商的進一步創新乃至農民本身的全面發展。“農戶+網絡+公司”相互作用、滾動發展，形成信息網絡時代農民的創業致富新路。“沙集模式”創造了貧困農民通過互聯網和電子商務擺脫信息弱勢，通過直接對接市場掌握訂單權和定價權，從而提升自身經濟和社會地位的成功經驗。沙集農民網商利用電子商務創業致富，不僅在經濟上脫貧，而且不容易返貧，同時更提升了自身的能力，收獲了應有的尊嚴，體味到實現人生價值帶來的滿足和幸福。“沙集模式”的成功為互聯網時代我國農村的開發式減貧扶貧提供了新鮮生動且富于說服力的經驗。（汪向東、張才明，2011）

作者單位：中共中央黨校報刊社

責任編輯：雙艷珍