“共享”視角下的社會資源統籌與分配

摘要：隨著改革開放以來中國經濟的高速發展，整體經濟水平已經得到了明顯的提升，但經濟總量的快速積累并不能想當然地解決所有社會問題，相反貧富差距擴大、社會結構固化等問題日益明顯。如何在保持經濟水平持續穩定發展的同時對社會資源的統籌與分配進行適當調整就成為下一階段社會發展的關鍵。“十三五”規劃明確提出了“共享”理念，如何在一定程度上讓所有的社會成員公正平等地分享社會發展成果也成為了深化改革當中不可忽視的問題所在。

關鍵詞：利益共享；社會資源；分配制度

一、 “共享”理念的背景與目標

自改革開放以來，中國經濟的發展已經取得了相當豐碩的成果，讓一部分人、一部分區域“先富起來”的目標在一定程度內得以實現，但隨之而來的在分配領域內的公平正義問題卻也越發引人思考。事實上早在多年前就有學者對此提出敏銳的見解，如美國學者凱斯·R·孫斯坦提到，把國民生產總值作為衡量社會富有程度的標準忽略了社會分配問題……不管怎樣，設計出衡量社會福利的標準，使人們能夠作為一個公民或者選民對分配問題進行關注非常重要。再如王紹光也指出，并不是把“餅”（國民經濟總量）做大就萬事大吉了，我們必須重視分配不公平和兩極分化現象可能引發的分配性沖突對一個國家的經濟增長、政治決策可能造成的嚴重影響。但由于在世紀之交的前十年時間內，我國在制度建設上過于強調經濟增長目標，逐漸形成了一種發展主義意識形態，主要表現為重經濟建設而輕社會建設，這樣一種發展主義意識形態給當代中國的社會建設和社會民生帶來了根本性的全局影響。從宏觀來說，社會建設投入的嚴重不足，導致社會發展長期滯后于經濟發展，社會民生質量并未因經濟快速增長而得到明顯提高；從中觀來說，經濟政策改革優先于社會政策改革，基本公共服務與社會福利體系建設嚴重落后，不僅缺少清晰的社會政策定位以指導民生的改善和發展，甚至出現了社會政策的經濟政策化傾向，即單純以追求富裕為目的的社會政策必然做經濟政策的附庸。

正是這樣一種背景下，《“十三五”規劃建議》明確指出：“共享是中國特色社會主義的本質要求。必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進”，“共享”理念成為了今后社會建設方面的一個指導性要求，而“共享”的標的毫無疑問便是社會資源的統籌與分配。社會資源的統籌與分配之所以會成為“共享”理念下討論的重點，原因在于某一具體社會范疇之下的社會資源是有限的，但不同群體或個人對有限社會資源的需求和欲望卻并非是均等的，這自然就會造成不同利益群體之間對有限社會資源的爭奪與交換。在自由市場的角度來看，有限的社會資源可以通過“價格”的形式在不同群體及個人之間進行流通從而實現社會資源的分配。但自由市場不能保證所有的利益群體和個人都能得到最底線的社會資源以作生存保障，那么這里就需要政府以國家強制力的面貌出現對社會資源進行相對保障性的二次分配。也就是說，從國家及社會整體的角度來看，社會資源的分配既不單單是自由市場上的價格調節，也不完全是計劃體制下的政治任務，而是兩者在同一社會之下不同層面的結合體。從優先次序的角度理解，通過“價格”的形式將社會資源在自由市場上由不同群體和個人進行交換以實現分配可以視為社會資源的初次分配，而有國家強制力對初次分配后的社會資源配置進行調控性的修正，以保證絕大多數的社會群體及個人都能夠得到基本的社會資源作為生存保證可以視為社會資源的再分配。在國家--個人二元體制逐漸被打破的今天，在社會和市場層面自發地對社會資源前兩次分配之后的結果進行再度修繕，如慈善捐贈等就被視為社會資源的第三次分配。

也就是說，在保障自由市場對社會資源以價格為導向的初次分配以效率優先的基礎上，政府對社會資源的再分配是有其充分的必要性的，其基本的經濟依據就是自由市場并非以保障所有的社會群體及個人都能得到一定份額的社會資源為目的，相反初次分配當中各個利益群體在某種程度均以社會資源的最大占有為目標，因此初次分配中的不公平就有可能會給社會穩定與安全機制造成的一定的隱患或沖突。那么政府在處理社會資源再分配時，其著眼點應主要在社會基礎設施建設或公共產品及公共服務的供給之上。事實上政府的征稅權力與其征稅后所負有的提供社會基礎設施建設或公共產品及公共服務的義務，也構成一種對稱關系。沒有任何一個社會能夠無條件的放任社會資源的自由分配，尤其當人們認為初次分配當中的不公平很有可能是由于政治體制的原因所導致，或者部分利益群體及個人無法通過個人努力而在初次分配中得到基本的保障性社會資源時，該社會環境就極易引發動亂。

二、 社會資源分配環節的調整

如上文所言，從社會資源分配的縱向角度來看可以分為初次分配、再分配和第三次分配三個環節。在以往的社會資源統籌與分配研究領域，通常將國家與個人進行了二元體制的對立性劃分，即社會資源應當由國家進行宏觀的統籌，進而通過具體的政策分配到個人。但隨著自由市場、健全社會理念被廣泛的認可，以往的二元體制逐漸被作為第三方的市場、社會所沖擊。也就是說，社會資源的統籌與分配不再是局限于國家與個人之間的利益對抗，相反市場和社會成為了社會資源統籌與分配的主導力量。實現“共享”的基礎首先就是要擴大社會資源的統籌分配范圍，不再將所有社會資源的統籌與分配工作集中在國家政府負責的再分配領域，而應加強初次分配與第三次分配領域的效率。在初次分配環節應當堅持改革開放以來的自由市場機制，充分發揮市場競爭對經濟發展的促進作用，防止政府對市場進行過多的政策性干預。在第三次分配領域則應當有強有力的政策來引導人們主動積極地參與慈善捐款。從現實來看，我國的慈善事業無論是慈善組織的發育程度、社會資源動員能力以及慈善事業所發揮的功能方面都較為落后。就在日前通過的《慈善法》雖然引發了社會層面的較大爭議，但其對社會資源的第三次分配無疑還是有著重要的規范及指導意義的。

但在加強初次分配與第三次分配的縱向環節比例的同時，并不等于再分配領域的重要性就要相對縮減。事實上盡管初次分配與第三次分配能夠在很大程度上減少政府的再分配負擔，但再分配領域的兜底性工作仍然是至關重要的，即在橫向角度來看，再分配環節有著其他兩個環節不可比擬的全面性。需要提及的是一直以來學界通常廣泛批評政府通過行政權力而在初次分配當中存有過多的不合理干涉。筆者也認同這種觀點，這也是之所以強調要增強初次分配與第三次分配環節的原因所在。但這種社會服務的放開應當是一種縱向深度的放開，而非橫向覆蓋面的縮減。即使市場、社會能夠在很大程度上解決社會資源統籌與分配當中所面臨的各種各樣的問題，但在覆蓋面和覆蓋力度上仍然與政府的行政力量有著相當的差距。從服務性政府的角度而言，在初次分配、再分配以及第三次分配三項環節的劃分上應當壓縮政府所負責的再分配環節，并擴張初次分配以及第三次分配環節。但這并不意味著再分配環節的不重要，相反再分配環節雖然相比其他兩項環節應當有一定程度的壓縮，但卻需要在基礎設施及公共服務、公共產品的提供領域，也就是民生方面承擔更重要的責任。因此在再分配環節應當充分體現社會公平與正義原則，在此原則下通過財政的轉移支付、通過各項福利制度的安排以彌補初次分配的缺陷與不足，尤其是在教育、稅收、社會保障以及勞動關系等領域。但值得注意的是，政府并不先天的是一個“慈善的政府”，地方政府競爭可能會偏重于生產性基礎設施建設而忽視福利性公共物品供給。這在某種程度上也再次體現出了初次分配、再分配和第三次分配三個環節之間的交叉與博弈，在以往以經濟建設為中心的歷史背景下，政府承擔了過多本應由自由市場所承擔的統籌與分配任務，相應地自然就在社會公共服務、公共產品方面履行責任不足。因此在以“共享”為理念指導下的社會資源調整的新階段，就應該對以往的政府行為方向進行轉移與改變，將原來政府在市場經濟方面的工作力度轉向民生服務之上，進而完善再分配領域的社會資源統籌與分配，即公共服務及公共產品的社會均等化。基本公共服務的均等化是推進社會建設的主要手段，其旨在實現三個方面或意義上的均等：機會均等、投入均等與結果均等。真正意義上的公平是允許不平等存在的，但這種不平等應該被控制在一定的范圍之內，即公平在某種程度上是一種“合理的差別”，在這種“合理的差別”之下社會上的所有群體或個人都可以盡可能地通過自身的努力從社會資源的自由流動中獲取一定相應的份額并進而享受根據不同條件而有差別的受益。

三、 “共享”理念的制度保障

社會制度具有為人們提供不同生活機會的作用，社會資源的分配取決于主要社會制度的運作。“共享”理念的提出只是實現社會資源普惠共享的第一步，如果沒有恰當的機制對這種理念進行保障進而予以廣泛推行，那么“共享”也就只能停留在理念的層面而缺乏落地的實踐性。一方面制度變革需要理念作為先導進行指引，另一方面理念需要制度的實踐進行保障與檢驗，于是兩者就陷入一個到底是理念引導制度的實行，還是制度保障理念的發展的悖反當中。因此構建共享社會，需要借助利益共享的機制來實現利益共享的理念，也就是需要利益共享的機制承載利益共享的理念，而利益共享的理念也只有借助利益共享的機制才會發揮作用，沒有利益共享實現機制的存在，利益共享的理念也就失去了存在的現實意義。

需要注意的是，以往在再分配領域的社會資源統籌與分配雖然在很大程度上集中在經濟發展領域，但在其他領域也并非空白。近幾年在民生及社會保障方面的社會資源制度調整存在著較大的變動，之所以出現這種情況的原因就在于，隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，人們對于社會福利和公共服務方面所提出的要求也與以往不同了。以往以社會救助或社會保護為特征的福利提供已經顯得不夠了，人們要求福利服務的多樣化、規范化，因此要把福利服務的焦點從針對社會福利需求的特殊群體轉向社會普通民眾。也就是說，新的普惠性的社會共享理念要求有相配套的新型社會共享機制予以配合。

筆者在此處傾向用兩個指標、若干領域來對社會共享理念的配套制度建設進行概括式的梳理。在現階段的中國社會中，衡量社會共享的兩個核心指標即城鄉二元戶籍制度與收入分配制度。首先，戶籍的不同，即中國現行的城鄉二元結構體制使得不同的戶籍直接意味著當事人在獲取社會資源機會上的不平等，這里更不用說國家對不同地區在經濟政策上的區別對待。是否應該放開戶籍政策以及如何有計劃、按步驟地調整戶籍政策就成為了談論“共享”所不能忽視的問題。其次，在自由市場的初次分配所形成的社會資源不同占有是一定會產生差別結果的，但初次分配范圍內分配結果上的不均等并不代表著分配機制上的過度差異化，此外如何將收入分配差異保持在一定的合理范圍之內也是社會資源統籌與分配的前提條件。

至于社會共享機制的具體落地可主要劃分在以下一些領域。第一，公共服務領域——增加公共服務供給。在繼續加強初次分配當中的市場主導性，政府對社會資源的調控應當主要集中在再分配領域，也就是社會民生領域。應加強普惠化的社會資源提供，而盡量避免對初次分配不必要的強迫式引導。第二，扶貧領域——實施脫貧攻堅工程。職業性、地域性貧富不均仍然是深化改革發展進程中不可回避的重要阻礙。應進一步加強收入分配制度的合理化推進，加強低收入人群、貧困人群的扶持保障工作。第三，教育領域--提高教育質量。教育不均問題主要體現在優質教育資源供不應求以及教育資源的差異化配置之上。教育資源，尤其是基礎性教育資源的分級化直接導致了總體教育資源的供求不平衡。因此應推動義務教育均衡發展，全面提高教育教學質量；落實并深化考試招生制度改革和教育教學改革；切實有效地支持和規范民辦教育發展，鼓勵社會資源加入到公共教育領的提供上。第四，就業領域——促進就業創業。中國以人口紅利促進經濟發展的時代已經告一段落，我國在農民工轉型過程中積累了大量經驗，開展職業培訓促進素質提升、鼓勵自主創業成為農民工轉型過程中的重要改革方向。國家應保證社會就業機會領域內的公平性，保證不同社會群體在參與社會資源分配時的平等準入。第五，行業收入領域——縮小行業收入差距。收入分配結果的不平等并不必然意味著收入分配機制的不公平，但收入分配機制的不公平必然導致收入分配結果的不平等。應加強勞資雙方在工資評定、增長機制以及支付保障上的合理協商制度，避免單獨一方對另一方的壓迫性行為。此外在消費領域應加強政府的調控手段介入，如用利息稅、用奢侈性消費稅替代簡單的禁止或指責某些畸形的奢侈性消費，開征遺產稅和非公益捐贈稅來規范財富轉移，還可以通過減免公益捐贈稅引導先富起來的群體承擔社會責任等等。第六，社會保障領域——建立更加公平更可持續的社會保障制度。社會保障制度的發展方向應當是覆蓋面的更加廣泛化與保障層級的更加合理化。應適當降低社會保險費率；改進職工養老保險賬戶制度；進一步強化企業的繳納責任；健全醫療保險穩定可持續籌資和報銷比例調整機制等。第七，醫療衛生領域——推進健康中國建設。現階段非服務性醫療領域占據主要盈利份額，以藥養醫的弊端已經十分明顯。應逐步實現診療費用的差別化增長，并同時壓制檢查費用和藥物費用對診療費用的轉移性補貼。第八，養老領域——促進人口均衡發展。應結合國內外其他地區經驗教訓，加強對老年人獲取社會資源的保障性措施，尤其要將老年人的社會參與與社會資源獲取相結合。

綜上所述，社會資源如果不是普惠的，不是所有人共享，而是被一部分人把持或獨享，則勢必會招致另一部分人的不滿和反抗，從而影響社會的安定有序。鄭功成也曾提出所謂的“后改革開放時代”，越發展就越具有豐厚的物質基礎，能共享即可消除社會之沖突，無沖突則能實現社會之和諧。因此，發展、共享、和諧可以看成是一個整體，它是一個國家賴以健康、文明、可持續發展的相互影響的基本要素。因此在新的時代背景下，縱向上要加強社會資源初次分配的自由市場導向，引導第三次分配的社會參與力度與社會正義感，壓縮政府再分配對以上兩個環節的不正當侵犯，同時在橫向上擴展再分配領域的覆蓋面，保證初次分配領域后仍然無法得到基本社會資源的少數社會群體的需求。唯有在經濟發展的基礎上保證社會資源的合理共享，才能營造更為和諧的社會秩序，實現全面健康的社會發展。

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重點項目：深圳市現代創新發展研究院2016年度自主課題“共享深圳”階段性成果。

作者簡介：段知壯（1988-），男，漢族，吉林省四平市人，南開大學法學院與日本愛知大學聯合培養博士生，研究方向為社會法。

收稿日期：2016-08-17。