PPP模式的內在機制及其對地方公益性國有企業的影響分析

欒海橋 吳俊 高文

摘要：為居民提供公共產品和服務的地方公益性國有企業一直存在著令社會公眾詬病的資金不足、產品和服務水平不高、供給效率低下等問題。我國在借鑒國外發達國家經驗的基礎上，結合本國國情，提出了引入PPP模式，以吸引社會資本，進而滿足居民日益增長的對公共產品和服務的需求。針對目前各地政府推廣PPP模式的熱潮，文章在剖析PPP模式的內在機制及其相互聯系的基礎上，深入分析了PPP模式對地方公益性國有企業的影響，并對如何更好運用PPP模式提出了相關的政策建議。

關鍵詞：PPP模式；機制；公益性；影響

一、 引言

地方公益性國有企業是指為居民提供關系國計民生的、價格由政府制定和調控的公共產品或服務的地方國有企業。由于該類產品和服務的特殊性，其在經營中存在著一定程度的壟斷，且其社會效益往往須要高于經濟效益，根據政府政策的需要能夠經常承受政策性的虧損。由于地方公益性國有企業經營的壟斷性、定價的約束性以及提供的產品和服務的公益性，所以地方國有企業的經營效率較低，提供的產品和服務遠遠趕不上居民的需求。因此，2015年5月，國務院辦公廳發布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，鼓勵在借鑒國外發達國家經驗的基礎上，結合本國國情，引入PPP模式（Public-Private Partnership），以吸引社會資本，進而滿足居民日益增長的對公共產品和服務的需求。當然，這里的“社會資本”主要是指非政府財政的出資，包括地方國有企業的出資和民營資本（非公有資本）。

作為PPP模式參與方之一的地方公益性國有企業，會受益于該模式，從而在資本的使用效率、提供產品和服務的質量、社會效益、經濟效益、國有企業的混合所有制改革等方面得到良好的改觀。當然，要使得地方公益性國有企業可以切實地從PPP模式中收獲良好的影響，還需要一定的制度保障。因此，本文在分析PPP模式對公益性國有企業帶來的影響的基礎上，提出了一些可行的政策建議。

二、 PPP模式的機制構成及內在聯系

從PPP模式的內涵、發展過程和社會實踐來看，PPP模式主要包括價格、利益分享、風險分擔、管理和監督等五個方面的機制，并且這些機制之間具有一定的內在聯系。

1. 價格機制方面：PPP模式所針對的是公共產品或服務，其關系到城市居民的日常生活，因此產品或服務的價格具有很強的敏感性，合作項目的基礎價格具有相對穩定性、長期性，相對于盈利性，其公益性更為顯著。因此，從實踐情況來看，定價一般在3到5年間保持不變。只有當原材料、工資等各項成本因素在較長時期內出現較大幅度的增長時，產品或服務價格才會觸及調價機制，而且整個調價過程要經過相對較長的審批程序和聽證流程才能最終完成。項目的基本盈利率在3%到5%之間。因此，這里的價格機制有高價和低價的雙邊約束。高價界限方面，其價格的以不損害廣大居民的切身利益為限；低價界限方面，應以保障企業正常、健康的運轉，不出現工程建設、運營管理、產品或服務質量上進行“偷工減料”的情況，并滿足自身投資收益率的要求為限。因此，合理的價格能夠避免PPP項目在招投標環節過程中的惡性競爭，防止超低價中標，從而尋找到實力強、社會責任感強的優秀企業，確保企業在后續的運營中能夠健康發展。

2. 利益分享機制：其一，投資結構的多元化。PPP模式引入的社會資本主要投向于市政基礎設施、公共產品或服務、資源環境、生態環保等領域，這些項目的特點就是資金需求量大。因此，多元化的投資有助于打破資金的約束，擴大資金供給。PPP模式的投資結構為政府的財政資金、地方國有企業的出資以及非公有資本（民營機構出資）三大部分組成。其中，各個部分的出資比例視不同的項目特點以及三方協商情況而定。利益的分享與出資結構緊密相關。其二，對股權的合理分配有助于分散各個出資方的投資風險，使利益涉及方都能共享收益。

3. 風險分擔機制：通常一個項目面臨的主要風險包括自然災害等不可抗力風險、法律和政策的變動風險、建設和運營過程中的風險等三大類。較為合理的風險分擔責任應為--自然災害由政府、地方國有企業和民營機構等共同承擔；法律和政策的變動風險應由政府承擔；建設和運營過程中的風險則由國有企業和民營機構來承擔。在形式上，應按照相關的法律規定，簽署詳細的風險分擔協議。這里尤其應當區分國有企業和政府之間的確切風險分擔，以打破在傳統意義上的政府與國企之間的“父子”紐帶關系，避免由于國有企業不重視成本控制的意識而導致的高昂的建設成本，而最終均由政府買單。

4. 管理機制：由于PPP模式所產出的產品和服務的公益性，是關系國計民生的，是按照地方政府政策目標來設計的，所以其控制權必然在地方政府手中（或是代表地方政府利益的公益性國有企業）。這里，區別于通常的股份制公司，出資的占比與控制權并不完全成比例。地方政府（或地方公益性國有企業）可以不是絕對控股，甚至只占很少的股份，但對整個項目卻有很強的控制力和影響力。當然，這里政府的絕對的管理權，并不是政府與企業關系的倒退，或是政府行政干預的回歸，而是強調對于在經濟利益面前顯著侵害社會效益的情況下，政府的絕對干預權利，在出現重大自然災害或重大突發事件時，才能在維護社會效益的基礎上，暫時犧牲企業的當期利益，事后應根據具體情況給予相應的財政補貼，以確保企業的正常運轉。

5. 信息公開機制：首先，由于PPP項目的成果，即公共產品和服務的需求方是社會公眾，所以最終的受益者理應享有知情權和監督權；其次，在投資方面，PPP模式中的政府和地方公益性國有企業的投入歸根結底其所有權是歸屬于社會公眾的，所以公眾有權知道這部分資源的使用情況，并對不合理的使用提出質疑；其三，由于在PPP模式中的兩個重要的參與方——政府和地方國有企業，是“同體”關系，所以僅僅依靠政府的監督是無效率的，而且也很難避免民營資本在其中受侵損的問題。因此，將PPP項目進行中的各個必要的、重要的信息進行公開，接受大眾的監督，是保障公共資源的合理有效利用、保障民營資本的合理權益和實現社會公眾的根本利益的重要基石。

當然，這種管理機制與利益分享機制、風險分擔機制也不是完全對等的。利益分享機制和風險分擔機制是相對應的，只有明確了相關的責任主體，才能夠形成有效的激勵，才能夠降低成本，提高效率。然而，管理權的分配與利益分享機制的不對等性，勢必會帶來社會資本的逐利性與地方政府社會效益之間的利益沖突。這個利益沖突也就是經濟效益和社會效益的沖突，這兩者的協調也是PPP模式需要解決的核心問題，這個問題使得政府、地方公益性國有企業和民營資本之間的關系變得更加復雜。如果可以協調好這個利益沖突，將促使項目良性發展；反之，將會導致項目的夭折，進而損害廣大居民的切身利益。

因此，可以說PPP模式的核心機制就是價格機制、利益分享機制、風險分擔機制和管理機制。價格機制是決定PPP模式的整個“蛋糕”的大小，利益分享機制是解決如何切蛋糕的問題，管理機制和風險分擔機制更加關注于如何做蛋糕的問題。顯然，利益分享機制和風險分擔機制是須成比例對應的，而管理機制是與其他的機制是不對稱的；利益分享機制、風險分擔機制和管理機制會影響“蛋糕”質量；而“蛋糕”的大小，即價格機制在一定程度上是具有剛性的。當然，經濟效益和社會效益是PPP模式想要達到的目標，而這兩種效益的沖突和協調是該模式需要解決的核心問題。

PPP模式機制協調不佳的失敗案例屢見不鮮。典型的是廣深港高速鐵路香港段的建設項目。該建設項目始于2010年1月，由香港特區政府委托國有控股的香港鐵路有限公司進行建造。而香港政府擁有港鐵公司約76%的股權，是港鐵的絕對控股股東。兩者之間的“父子”關系十分明顯。該項目的進展十分不順利，工期一再延誤，造價也一再提升，從650億港元到715億港元再到853億港元。拋開天氣等因素的影響，對于僅26公里的鐵路線，853億港元的造價已經高出了最初預算的31.23%，平均每公里造價高達26.24億元人民幣。單從平均每公里的造價來看，與國際水平比較，日本新干線僅為其四分之一，德國科隆法蘭克福高鐵僅為其十二分之一。究其原因，可以發現該項目的風險分擔機制和利益分享機制是不對等的。港鐵負責鐵路的設計、建造、測試和通車試行，但工程費用和建造風險卻由香港政府承擔。待建造完成，其營運服務和營運風險由雙方共擔。換言之，港鐵是建造者，而建造所帶來的損失卻由香港政府獨立承擔。這種風險分擔模式不僅大大提高了成本，而且大大延長的工期，嚴重損害了公眾利益。

三、 PPP模式對地方公益性國有企業的影響

目前，提供公共產品或服務的企業主要是地方公益性國有企業。因此，討論PPP模式對地方公益性國有企業的影響就顯得尤為重要。具體來看，其影響主要體現在以下幾個方面：

其一，有利于緩解資金壓力。隨著經濟的發展、居民生活條件的不斷改善，城鎮居民對公共產品和服務需求的“質”和“量”都越來越高。然而，受限于資金不足、管理水平低下等諸多因素，政府的財政支出難以滿足市場的需求。因此，引入PPP模式可以將民營資本引入公共產品和服務項目，從而使得地方公益性國有企業可以發揮資本杠桿的作用，解決資金短缺的問題。并且，伴隨著資本的引入，相應的技術和管理也會進入，從而使得地方公益性國有企業以現有資產或較少份額的出資比例解決項目投入資金不足的問題。

其二，有利于提高公共產品質量和服務水平，進而提升社會效益。由于地方公益性國有企業通常長期處于壟斷或寡頭競爭地位，缺乏市場競爭壓力，所以其提供的產品質量或服務質量較低。通過引入PPP模式，引入的社會資本具有較為強烈的市場競爭性，從而這個活躍因素可以帶來較為先進的技術和管理等生產要素，進而帶動國有企業資本的競爭積極性，從而直面市場的需求，促進公共產品和服務水平的提高。

其三，有利于提高地方公益性國有企業的經濟效益。社會民營資本與公有資本在合作中可以取長補短，發揮各自的優勢，彌補對方的不足，從而大大降低成本，進而在價格約束之下獲得更高的有效利潤。具體來看，其降低成本的效應可以體現在兩個方面，一是，合作雙方在共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程中，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低；二是，在項目的后期運營過程中，通過發揮社會資本在企業管理中的經驗，提升企業的管理水平和服務水平。

其四，有利于推進國有企業的改革。第一，以PPP這種新型項目融資模式，可以一改舊的投融資制度，這種投融資方式的靈活性可以進一步加大鐵路行業政企分開的力度，改變政府在鐵路建設中一股獨大的地位，讓地方公益性國有企業擁有話語權，擁有完全獨立的企業法人地位。第二，PPP模式促進了投資主體（如投資機構、境內外企業法人、民營企業民間資本等）的多元化，從而有助于推進地方公益性國有企業的混合所有制改革。同時，也有利于激發國企資本的活力，進而提高市場競爭力、國際競爭力。第三，推進地方公益性國有企業的現代企業制度變革。在混合所有制改革的基礎上，PPP模式將民營資本的引入，有利于提高國有企業對外部政策、市場、技術等風險的敏感性，從而適應性地調整競爭戰略和策略，梳理內部和外部的風險控制機制，改革企業的文化。

總之，PPP模式的引入可以大大緩解地方公益性國有企業的資金壓力，并在維護社會效益的基礎上，確保企業獲得穩定的經濟效益。更重要的是，這種公私合作的方式具有可持續性，即可以進入一種良性循環中。因為在引入民營資本后，公益性國有企業變為混合所有制的經濟實體，所以其并不完全接受長期性的政策性虧損，而是在維護社會效益的基礎上，獲取穩定的經濟效益，從而保證企業能夠正常、長期運營，為廣大居民提供穩定的、長期的、高質量的公共產品或公共服務。

四、 政策建議

通過上面對將PPP模式引入提供公共產品和服務的項目的分析，可以看出，PPP模式對地方公益性國有企業是多方面的積極影響的。然而，這些積極影響的發揮以及發揮的程度仍然取決于一系列的制度保障。因此，本文建議應著重開展以下三個方面的工作：

第一，完善法律法規保障，增強政府信用。具體而言，包括三個方面：其一，各個地方政府應迅速完善相關的投融資法律法規；其二，政府要做到依法行政，盡量減少對企業行政干預的頻次和力度，給地方國有企業和相關的民營合作方以充分的自主建設和經營權；其三，提供必要的優惠政策，如稅收優惠、低息貸款、擔保貸款等政策支持和保障。這些方面可以在一定程度上提高政府的信用，從而對社會資本形成強大的吸引力，調動其積極性。

第二，建立良好的內部和外部監督機制，保障廣大居民的切身利益。內部監督是指，政府各相關職能部門依據有關的法律法規對PPP項目的投資建設、生產運營、售后服務等諸多環節的行政監督。外部監督是指社會監督——由于公共產品和服務的最終受益人為社會公眾，所以PPP項目的信息公開化是基本的保障。內部和外部監督缺一不可，兩者的良性配合可以有效地避免政府與國有企業內部的懈怠，從而確保項目公司依法經營，提供質量好、數量足的公共產品和服務。

第三，推進地方公益性國有企業的現代公司制度的改革。理順政府（國家資產管理委員會）與地方國企的關系，減少行政干預的頻次和程度，盡量減少對國有企業經營方面的干預，放開手腳。規范國有企業內部董事會、經理等高管人員與監事會等公司的治理結構，形成良好的經營管理、監督和決策的機制。注意協調具體的建設、經營管理權在公有資本與非公資本之間的分配，避免以公欺私問題的出現，切實地在穩定國有資本主體地位的同時，保護好非公資本的權利。加強地方國企對外部經濟、政策、市場、行業等環境變化的敏感性，提高對內部風險控制系統的構建，防范來自于財務、匯率、利率等方面的風險。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（項目號：15XNH053）。

作者簡介：欒海橋（1978-），男，漢族，湖北省云夢縣人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為馬克思政治經濟學視角下的國有企業改革；吳俊（1986-），女，漢族，山西省太谷縣人，中國傳媒大學馬克思主義學院講師，研究方向為馬克思主義經濟學；高文（1988-），女，漢族，河北省石家莊市人；中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為當代發達國家經濟運行規律和中國經濟改革與發展。

收稿日期：2016-08-10。