社會信用體系建設頂層設計的問題與出路

摘要：社會信用體系建設是規范和整頓經濟和社會秩序的治本之策。但我國社會信用體系建設存在信用制度基礎薄弱、社會公眾的信用觀念淡薄、行業信用建設分塊嚴重、信用人才缺乏等問題。為解決以上問題，應著重完善社會信用體系的頂層設計，包括中央與地方的立法事權關系、政府與市場的關系、行業建設與合作共享的關系、組織機構與監督職能的關系等。

關鍵詞：社會信用體系；頂層設計；制度構建

誠實守信是我國的傳統美德和優秀文化。信用體系建設也是關系到我國未來發展和命運的關鍵問題。良好的社會信用可以有效的促進經濟社會的健康發展，也是政府、企業、公民立足于社會的基本條件。我國分別于2013年3月頒布了《征信業管理條例》，并于2014年由國務院發布了《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，確定了政務誠信、社會誠信、商務誠信、司法誠信等四大重點信用領域，并明確指出，到2020年，我國應基本建成以信用體系資源共享為基礎的覆蓋全社會的征信系統。李克強總理在其主持的國務院的常務會議中審議通過了《企業信息公示暫行條例》，將設立反映企業基本經營狀況的年度報告公示制度和企業名錄制度。由此可見，我國信用體系建設和信用行業迎來了發展的關鍵期和黃金期。但是，信用體系建設規劃的不斷出臺與社會違信行為的屢禁不止形成了鮮明的對比。究其原因在于，我們并未妥善解決信用體系頂層設計中出現的幾個重要問題，包括中央與地方的立法事權關系、政府與市場的關系、行業建設與合作共享的關系、組織機構與監督職能的關系。

一、 處理好中央與地方的立法事權關系

中央和地方立法事權關系的核心問題是立法事項的劃分，即哪些是中央的專屬立法事項，哪些是（中央專屬立法事項之外的）地方可以進行立法的事項；同時，由于在地方立法體系中，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規具有最高地位，所以，如何劃分省級地方性法規同法律、行政法規以及（國務院）部門規章三者之間的立法事項就成了我國分配與協調中央與地方立法權的關鍵。不同的立法主體，必須明確自身的立法權限邊界，這樣才能制定出"良法"。我國相關立法對立法權限的問題進行了規定，比如，《立法法》對于地方立法問題進行了系統規定。但是，無論是《憲法》還是《立法法》或其他法律，都未能真正解決中央和地方立法事權的問題。例如，《立法法》第8條規定了法律保留事項，包括國家主權、各級人大、政府、司法機關的產生、職權和組織形式；特別行政區、民族區域、基層組織自治制度；犯罪和刑罰；剝奪公民政治權利和人身自由的處罰和強制措施；稅種和稅率的設立及基本管理制度；基本民事制度；基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；訴訟和仲裁制度；以及必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項。《立法法》第72條賦予了省、自治區和直轄市的人大及常委會可以根據本地實際，在不違反上位法的情形下，制定地方性法規。第73條則進一步規定了地方性法規的制定對象和大體范圍。第73條指出，地方性法規可以就下列事項作出規定：為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。可以發現，以上規定較為原則地概括了立法權限，但在信用體系建設的實踐中還應準確把握好中央和地方權限的關系和邊界。因此，在處理中央和地方立法事權的關系時，應主要注意以下幾個原則：

首先，加強頂層設計和組織領導。其一，要積極跟蹤和研析國內外社會信用體系建設的形勢和有效經驗，做好與社會信用體系建設相關的重大規劃、重大項目、重大問題等事項的設計和論證工作。其二，要全盤考慮、合理分配和整合有效資源，在中央層面及時出臺國家立法、政策等，指導地方開展社會信用體現建設的相關工作，并協調和暢通中央和地方之間的關系。其三，中央應合理引導地方開展社會信體系建設，自上而下的推動和規范社會信用體系建設，有效暢通中央和地方的立法事權。比如，在法律層面，我國對信用信息的公開披露并沒有明確規定，信用信息的披露存在法律障礙，這就導致地方政府無法獨立支撐和建設一個完整的信用立法、管理和實施體系，因此必須要求中央加強社會信用立法的頂層設計。

其次，充分發揮地方的積極性，并協調和加強地方政府之間的溝通。目前，很多省市已經啟動了對社會信用體系的建設，并提出了各自的建設方案。比如北京市、廣東省、陜西省等省市都根據中央關于社會信用體系建設的精神和政策出臺了各自的建設規劃和工作要點。但仍然有不少地方對社會信用體系建設的目標和具體任務等問題的理解出現了偏差，導致某些地方的建設方案存在定位重復、任務重復、與本地實際相脫節等現象。而且截止目前，國家并沒有一個完整且全面的信用信息標準，全國各地社會信用建設不同步，部門和部門之間的信用信息標準不一致，會導致消費者權益保護嚴重不足、本地和外地企業競爭不公平等現象的發生。這就要求各地方要充分理解和正確把握國家關于社會信用體系建設的真正意圖，找準定位，將中央的頂層規劃和地方的實際發展有效結合起來，發揮各地優勢、加強協調溝通，制定出符合地方實際、具有地方特色的社會信用體系建設的地方性法規。

二、 處理好政府與市場的關系

根據經濟學的理論，與私人物品的排他性和競爭性相對，公共物品具有非競爭性和非排他性的特點。也就是說，不能排除人們使用一種公共物品，而且一個人享用一種公共物品并不能減少其他人對它的使用。這種公共物品的非排他性和非競爭性，就導致“搭便車”現象的發生。而存在搭便車的可能就意味著，并不是所有的人都要付費去購買公共物品，這就出現了不公平的現象，即有人需要付費購買，而有人可以不用付費就能享用公共物品，這也就導致無人愿意提供公共物品。由此，通過市場調節的作用就無法真正的起到調配的作用，而這種市場失靈就意味著由作為公共利益代表的政府對這種失靈現象的調整具有了正當性。但政府也并非是萬能的，政府提供的公共物品同樣存在偏好、動力激勵不足、經濟人等問題，也同樣會導致政府失靈。對此，黨的十八屆三中全會《決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。習近平總書記強調：“我國實行的是社會主義市場經濟體制，我們仍然要堅持發揮我國社會主義制度的優越性、發揮黨和政府的積極作用。市場在資源配置中起決定性作用，而不是起全部作用”。“使市場在資源配置中起決定性作用”，根本上是要杜絕政府對企業的不當干預。而市場雖然起決定作用，但這并不意味著要弱化和否定必要的政府調控作用，并非只發揮市場這只“看不見的手”的作用而完全捆死政府宏觀調控這只“看得見的手”。因此，對于社會信用體系的建設，應該準確把握政府和市場的關系，將兩者有效結合，發揮其最大效用。

為此，在社會信用體系建設中，應圍繞以下原則和思路：

首先，總原則為政府指導、市場運作。社會信用體系的建設應該在政府的統一指導和規劃下運行，發揮政府的宏觀調控、示范宣傳等作用。同時，社會信用體系主要依賴市場的支持和運作，在建設過程中，政府主要發揮的宏觀引領的作用，是運行和游戲規則的提供者，并非是直接參與者。假如政府部門插手參與市場運作，不可避免地會導致職能錯位、資源浪費、競爭無序等現象。因此，在社會信用體系的建設過程中，應將政府引導、市場運作作為總體原則，正確處理政府和市場主體之間的關系，正確發揮市場主體的主動性和積極性。其次，企業、社會中介組織、個人等市場主體是社會信用體系建設的主體，要充分發揮各類市場主體的積極性和主動性。其一，大力發展社會中介組織。社會中介組織對于社會信用體系的建設至關重要，可以在微觀上管理社會信用主體，維護社會信用體系的運作。在發展社會中介行業時，應注重社會中介組織的獨立性和公正性，政府不應介入過深。減少政府的影響和政策性信用中介機構的數量有利于維護社會中介機構的合法利益，發揮社會中介機構的自我治理和監督的作用。其二，強化企業自身的信用治理。政府應該在減少行政審批、完整保險機制、提供政策便利、加強平臺建設、保證資金支持等方面提供必要的、全面的保證，而不是直接介入和指揮企業加強信用管理。由此，企業在外部環境完善的情況下，會自覺重視企業內部的信用管理，重視社會認同和自我認同，自動減少因授信不當或者對履約缺乏控制而違約的情況發生，從而使企業之間形成一種良性的競爭和淘汰機制，將失信企業自動淘汰出市場，維護自身和客戶的利益。其三，加強保護個人的信息權益。個人信息權益的保護嚴重不足，是社會信用體系建設中面臨的突出問題。應該在相關立法文件中，強調對個人信息權益的保護，建立信息異議、投訴及處理機制，完整違法泄漏信息的責任機制、建立個人信用修復的制度等。

三、 處理好行業建設與合作共享的關系

社會信用體系建設是一個綜合性、系統性的工程，涵蓋面很廣，涉及范圍極大，需要中央到地方、不同部門、不同行業之間的協同合作。近年來，金融、工商、稅務等行業信用建設成效明顯，但同時也存在著信用體系建設的部門分割、行業壟斷等突出問題，比如，現有的信用信息主要由政府部門壟斷，設立信用評級機構、信用擔保機構、信息征集機構等主要是由政府機關直接負責或者由其下屬事業單位負責，信用記錄的采集、整理、分析也基本是由政府部門所壟斷，而且各政府部門之間的信息并沒有形成共享的機制，而信用信息的社會共享機制更無從談起。以上問題都影響和阻礙了聯合征信體系的發展，很難建立真正的信用信息采集和共享體制。除了不同政府部門缺乏有效合作之外，目前地方信用體系建設最大的難題為金融行業與非金融行業之間缺乏信息共享和溝通體制。

針對以上情況，應主要完善以下方面：

第一，明確信息共享的范圍和邊界。建立社會信用體系的核心，即信息的公開和共享，但如何把握信息公開的度是我們建立合作共享機制的核心問題之一。法律應該明確信息共享的具體范圍，比如市場參與主體的身份信息、證券交易信息等是否屬于可以共享的范圍。第二，完善信息采集程序和方式。信息采集的程序和方式應該公正、合理，立法應該明確禁止采用不合法、不合理的征集手段和程序。在信息征集過程中，應事先獲得被征集人的許可，通過"看得見"的方式征集信息，禁止采取欺詐、未經允許的手段征集信息。第三，建立信息合作共享機制。首先，人民銀行征信系統是目前我國乃至全球最大的信用信息中心，但由于沒有建立跨部門、跨領域的信息共享機制，導致不同部門、不同行業之間的信息無法進行有效共享。因此，當前急需建立的是金融業的信息共享機制，統一銀行、證券、保險及其他金融機構的信息征集平臺，設立金融行業統一的信息接口規范，建立金融信息的強制報送機制，將金融行業的信息定期統一發送給該平臺，并提取信用信息和產品，保證信息傳輸的精確、完整、及時，從而幫助金融機構全面掌握金融消費者的金融信息，發揮篩選和預警功能。其次，在金融行業的信息平臺基礎上，加強金融行業與金融監管部門、非金融機構、企業、政府部門等部門的溝通和協調，將不同行業和不同部門的信息集合起來，建立一個全國統一、完整的、綜合的信用信息系統。其中，應大力發展以市場化模式運作的、針對政務和商業信息為主要對象的信息登記機構，以此彌補金融信息基礎數據庫的缺陷。而且要鼓勵商業征信機構在立法允許的范圍內，有償的、公正的、合法的向信息提供者采集經濟和商業的信息。此外，還應加大政府信息的披露力度，盡可能的公開政府機關在工作中發生的行政處罰、、獎勵、許可、批準、撤銷等信息，為各類征信機構提供信息渠道。

四、 處理好組織機構與監督職能的關系

社會信用體系建設并不是一個部門和機構可以完成的，還需要設立專門的組織機構、配置充足的人員來協調各個部門共同完成。各地在建設社會信用體系時，基本上都設立了組織機構和人員，這對組織和調動各部門的積極性，促進社會信用體系建設具有重要的意義。但組織機構具有多元性、信用信息平臺承擔單位也各不相同、有些部門提交數據比較消極、信用信息專業人才嚴重缺乏等問題，都給協調和組織工作帶來了諸多問題，也影響了監督職能的發揮，同時還存在重復建設等問題。針對以上問題，建議具體完善三個方面：

首先，強化立法監督制度。立法監督制度是指立法監督主體在其權限范圍內按照法律規定的程序對立法活動進行監督的制度。監督制度的好壞會直接影響到立法質量的高低以及社會公眾的認同度。為了保證社會信用體系建設的順利完成，必須從以下幾個方面完善在立法過程中的監督制度：首先，監督主體的多元化。除了完善已有的立法監督制度之外，還要強化法院的司法監督作用。此外，還應當將民意征集和信息反饋制度貫徹于立法的整個過程之中，將立法的專門監督和社會監督結合起來。其次，監督程序的法定化。立法監督按照法定程序進行，可以有效促進立法權的正常行使，保證立法的有序進行。就立法性法規的監督程序而言，應著重完善監督方式和監督期限兩個方面。（1）監督的方式的靈活化。立法監督既可以采用備案審查的形式，也可以采用現場和網絡質詢、聽證會的形式；（2）應明確立法監督的期限。針對地方性立法，明確立法監督的期限，以保證立法監督的權威性和公正性。

其次，建立立法協調制度。在地方性法規的制定過程中，為了解決組織機構分散、不同部門“各自為政”的現象，建議建立立法協調制度。（1）在立法機關內部，應完善和具體不同部門的立法權限，建立不同部門之間立法糾紛的多元化解決機制，防治和杜絕不同部門的利益沖突和扯皮；（2）明確立法影響的多元主體的范圍，通過不同途徑讓這些利益主體參與到立法之中；（3）地方政府應以漸進式的原則和理念作為指導，發展和完善當地公眾協商的組織體系，提高社會公眾和團體的協商積極性和主動性，并將其與立法協商制度相結合，使社會公眾和組織與地方政府建立一個共同的利益紐帶，共同參與地方立法的全部過程，可以充分調動社會組織和團體的積極性，增強他們對地方立法的認同度。

再次，加強社會信用專業人才培養。專業人才的培養是建設社會信用體系的核心問題之一。信用從業人員必須具有良好的職業和道德素養。職業素養要求從業人員必須具有社會信用體系建設所需要的會計、審計、管理、金融、法律等專業知識，具有跨專業的知識體系和較為豐富的工作經驗和分析能力。道德素養要求從業人員必須具有獨立、公正的專業立場以及客戶利益至上的專業理念。目前，我國社會信用領域的專業人才較少，從業人員的素質良莠不齊，極大的阻礙了社會信用體系的建設進程。為此，應該加強從業人員的教育和培訓工作，設立專門的社會信用職業資格考試，明確從業人員的從業資格。

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基金項目：教育部哲學社會科學重大攻關項目“國際金融中心法制環境研究”（項目號：11JZD009）；上海市法學高原學科金融法方向（項目號：2015-2017）。

作者簡介：齊萌（1982-），男，漢族，山東省淄博市人，上海政法學院國際法學院副教授，上海財經大學法律金融學博士，華東政法大學博士后，研究方向為經濟法、金融法。

收稿日期：2016-08-10。