公用事業單位公司化改革中的產權關系分析

摘要：我國目前關于公用事業的界定以物業小區規劃紅線為界，規劃紅線以外的部分屬于城市基礎設施，建設經費由財政負擔；規劃紅線以內的部分則屬于業主共有，建設經費自籌，管理和維護費用自己負擔。在公用事業公司化改革中，政府通過特許經營合同授權專業經營單位提供具有經營性或可以市場化的商品或服務，但具有公益性的基礎設施的供給義務不能移轉。物業小區基礎設施是公眾社會權實現的物質基礎，屬于公共服務范疇，其建設費應當統一納入城市基礎設施配套費，與城市基礎設施相銜接，政府是產權人，是管理與維護的最終責任承擔者。經營單位與用戶僅為民事契約關系，政府公共服務應到達具體用戶，由此，建立“統一規劃、統一設計、統籌收費、統一管理”的公用事業經營、管理體系。

關鍵詞：物業小區；城市基礎設施；公用事業；特許經營合同；產權關系

一、 問題的提出

城市公用事業是城市生產經營、居民日常生活不可缺少、城市生存與發展的基本條件。在經濟學中，公用事業一般指通過公共基礎設施向社會公眾或公眾的一部分提供必需的普遍服務的行業。2005年建設部發布《關于加強市政公用事業監管的意見》中指出，公用事業主要包括城市供電、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、城市道路和交通、環境衛生、垃圾處理、城市綠化等。

根據我國目前法律規定與實踐操作，公用事業的界定以物業小區規劃紅線為界，規劃紅線以外的部分屬于城市基礎設施，建設經費由財政負擔；規劃紅線以內的部分則屬于業主共有，建設經費自籌，管理和維護費用自己負擔。以物業小區規劃紅線為界區分公用事業服務的范圍，導致物業小區專業經營設施產權不清，責任不明的困境。對于專業經營設施的管理和維護責任及其費用的承擔在用戶、專業經營單位之間相互推諉，似乎無人關注政府公共服務的內涵及其責任外延的邊界問題。由此，政府淡出了公共服務的范疇，也逃離了為公眾提供基本公共服務設施設備的責任，以至各私主體之間利益關系難以得到妥善的解決，民眾叫苦不迭，專業經營單位也不堪重負。實踐操作也缺乏合法依據及正當性基礎，不利于法律的實施以及糾紛和矛盾的解決，難以產生好的經濟效益。物業小區內的專業經營設施是否屬于公用事業的服務范疇，在公用事業單位的公司化改革中，政府責任如何界分，是解決問題的核心所在。

二、 公用事業單位公司化改革中的實踐困境

2016年4月9日，針對供水、供電、供氣等公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題，國家工商總局宣布在全國范圍內開展為期7個月的專項執法行動。整治重點之一即水電氣企業對新建住宅樓住戶強制收取入戶費，否則不予供水電氣的問題。

1. 經費來源的不合理性。關于經費來源，實踐中存在兩種方式：（1）由經營單位統一收取建設費，實踐中大多采取這種方式，如河北省。有些地方明確規定經營單位在收取建設費后，不得向用戶收取除電費以外的任何其他費用。（2）將物業小區內的公共基礎設施設備的建設費，統一并入城市基礎設施配套費（含綜合開發費）。但采取這種方式的地方性規范屈指可數，典型如山東省。

實踐中，在城市基礎設施配套費之外，單獨收取建設經費，等同于建設經費直接由用戶承擔。由用戶直接承擔物業小區范圍內專業經營設施建設費或入網費，由專業經營單位為用戶提供商品或服務，看似僅發生在生產者與消費者之間關系，似乎有一定道理，實則有一定迷惑性。首先，由直接用戶承擔專業經營設施的建設費，無外乎消費者買菜還要自己帶桿秤，不符合交易習慣；其次，容易造成重復繳費的現象。在物業小區項目的建造過程中，開發建設單位不僅需要繳納城市基礎設施配套費，而且需要繳納所謂的建設項目范圍內的專業經營設施建設費。然而，實踐中一般認為，安裝費指管道主干管網至各住宅用戶進戶之間的所有安裝、材料費。城市基礎設施配套費則用于建設項目以外的城市公共配套設施，包括城市給水、排水、供電、氣、公共道路與交通、環境衛生、綠化等項目的建設、維護。由此可以看出，由供應點至建設項目以外的部分屬于重復收費的范疇。

若將建設資金并入城市基礎設施配套費則屬集資性收費或行政事業性收費（政府非稅收入），承擔建設經營的直接責任人為政府，由此打破了物業小區規劃紅線的界限，實現了公共基礎設施的統一管理。

物業小區專業經營設施建設費本應由政府承擔，還是應由專業經營單位或者用戶承擔？在現代市場經濟環境下，政府的公共服務職能如何體現，至今還是懸而未決的問題。

2. 產權界定與無償移交正當性基礎的缺乏。關于產權界定與產權移交問題，實踐中對新建住宅與已建成住宅進行區分處理：新建物業小區內專業經營設施歸專業經營單位所有；對于已建成住宅設施設備則在自愿的基礎上由業主決定是否移交，如山東省的做法。實踐中的產權主體要么為業主，要么為專業經營單位。

以上兩種處理方式都會帶來一定的問題。若原始產權人是業主，建成后無償移交給專業經營單位道理何在呢？自愿性產權移交看似建立在平等自愿的基礎上，實則不合理。若不移交產權，業主作為產權人難以承擔具有專業技術性的維護和管理責任。另外，若產權人為業主，在經營單位為鄰近小區接入管道時，勢必須要經過原用戶的同意，否則會造成物業小區間重復繳納建設費或者重復鋪設管網的不經濟行為，這也為經營單位的后續經營帶來諸多難題。若產權歸專業經營單位所有，不僅用戶單獨繳納的建設費被界定為專業經營單位的經營性收入，且專業經營設施也成為經營單位的固定資產，導致固定資產會計入賬或者經營性收入的納稅問題，容易造成會計信號失真或年度利潤嚴重不均的情況。

城市基礎設施的建造費用來源于政府財稅收入或者非稅收入（財政性收費），財政收入取之于民，用之于民，產權人為政府，為何，同樣的經費來源，針對物業小區集資共建的專業經營設施的產權人反而變成業主或者專業經營單位所有了呢？若說物業小區范圍內的設施設備具有私人性，將其劃入公共服務的范疇容易造成不公平，試問，難道社會中還有哪部分公眾不食人間煙火，不用水、電、氣等？難道還有哪些公眾不居住在某個物業小區范圍內？社會公眾利益均沾，所有人都必須的基本生活條件和設施不屬于公共服務的范疇，還有哪些是真正公共服務的事項呢？

3. 管護責任厘正的迫切性。管護責任與產權歸屬有一定的關聯性，一般情形下由產權人承擔。因此，實踐中普遍規定，產權移交后由專業經營單位承擔管護責任，若選擇不移交則由建設單位或者業主承擔管護責任。關于經營單位管護責任的范圍，也存在兩種情況：（1）以物業小區為界。供水企業只是管到街坊小區的“總水管”，物業小區供水設施的“水龍頭”則是由物業服務企業管理，即小區規劃紅線內的公用設施不屬于經營單位的管護范圍，如河北省的做法；（2）以分戶計量表為界。物業小區規劃紅線內至分戶計量表前或至分戶計量表（包括計量表）均屬于經營單位的管護范疇，如前文所述之重慶、鄭州等，這也是實踐中的主要做法。

如前所述，將經營單位的管護責任根據物業小區的規劃紅線予以界分的做法缺乏合理性和說服力。專業經營單位應負擔其經營范圍內所有設施設備的管理與維護責任，因其具有專業性和管理能力，這與目前的法律規定具有一致性。然而，需要說明是，經營單位的管護責任與該責任費用的承擔不是同一個問題。筆者認為，經營單位的管護責任及其費用承擔取決于其與政府之間的權責界分。

經費來源決定了產權歸屬，產權歸屬直接影響管護責任及其費用的承擔，核心是政府、專業經營單位、公眾三者之間的權責分配關系，其中蘊含更深層次的社會原因與邏輯推演。

三、 公用事業單位公司化改革中產權界定的依據及其正當性基礎

政府公用事業的服務范圍，不應以物業小區規劃紅線為界“一分為二”，物業小區專業經營設施與公民的基本生活密不可分，是公民社會權實現的物質基礎，屬于城市基本設施，應納入政府公用事業的范疇。因此，在公用事業單位的公司化改革政府、企業、公眾三者關系的厘正是公用事業中產權關系的核心和基礎。

1. 政府責任與公民社會權的實現。政府責任起源于亞里士多德關于城邦的理論。該理論認為，人們組建城邦的目的就是希望城邦能夠使個人獲得更加美好的生活。判斷政府是否為善的政府，其衡量標準即能否維護公共利益或最大限度的提供公共服務。為社會公眾或公眾中的一部分提供最基本的公共服務是現代政府的一項重要責任。

政府與公民之間的法律關系，主要體現為政府的公共服務義務與公民社會權的實現。國家或政府是公民社會權實現的義務主體，政府可通過公共管理權保障社會公眾獲得最基本的生活和生存保障。獲得不間斷高質量的公共產品和服務是公民社會權的一部分。提供公共服務，是政府的基本職能。公共服務或稱公用事業的目的在于滿足社會公眾普遍的利益需求，即為社會公眾提供每天生活所必需的產品和服務，并且能夠達到每個生活在該組織中的個人。在住房商品化及成片開發的市場環境下，每位社會成員均需生活在特定的物業小區，且對專業經營設施的使用不會因個體需求的不同產生消費總量上的差別，這也是公共服務公共性的體現。且專業經營設施并不會因在物業小區內還是在物業小區外有任何差別，將物業小區專業經營設施并入城市基礎設施建設中，等同于政府的服務可以直接抵達具體用戶，也就是每一個具體用戶構成了不特定的社會公眾，實現政府服務社會公眾的目的。因此，劃分政府公共服務的范疇，不應根據區域，將每個物業小區獨立區分，以此界定“公”與“私”的范疇。政府公共服務應直接抵達最終的具體用戶，而不是物業小區的規劃紅線。

物業小區專業經營設施屬于政府公共服務的范疇，不等同于業主完全無需繳納任何費用。政府的財政收入取之于民，在政府無法完全供給的范圍內可向社會公眾籌集，只要在公共服務的范疇內，無論物業小區內外均可統一納入城市基礎設施配套費，由開發商統一繳納，而且該費用屬于一次性支付，不僅包含建設費，而且包含后續的維護、更新費用。因此建造的設施設備形成國有資產中的固定資產，應為全民所有，而全民的合法代表僅得為政府，政府是所有具有公益性的設施設備的所有權人。由此，即可解決物業小區之間管道的連接和共用問題，專業經營單位也不必因固定資產增加承擔額外的稅費等問題。

因此，政府與公眾之間的權利界分，不應以物業小區規劃紅線為標準，應當以分戶計量裝置（包括分戶計量表）或者入戶端口為分割點，以外的部分屬于政府公共服務的供給范圍，入戶以內部分則屬于私人設施，理應由用戶承擔其安裝和維護成本。

2. 政府與專業經營單位的關系厘正。公共服務具有天然的自然壟斷性，因此，無法完全交由市場競爭來供給，但若完全由政府提供，難免帶來行業上的壟斷或者低效率。由此，現代社會出現了一種新的經營模式，即通過特許經營合同，允許民營企業以特許經營權的方式提供商品的生產或服務的供給。政府通過公私合作轉包部分公共商品或者服務的生產與供應，通過民營資本的參與提高經營效率。然而，政府可以轉包或者授權民營企業提供的僅限于可以市場化的商品或服務的生產與供應部分，即具有可經營性、市場營利性、對價關系的部分，由此，排除了專業經營設施本身的供給、管理、維護責任的轉包問題。同時，政府作為公共服務的最終擔保者，對專業經營單位負有管理、指導、監督責任，保障公共商品或服務供給的連續性。

通過特許經營合同，政府與企業之間即存在授權委托關系，也存在管理與被管理的關系。在物業小區專業經營設施統一納入城市基礎公共設施并歸政府所有的前提下，特許經營單位無需負擔專業經營設施的建設和維護成本，并可獲得特許經營期間的使用權，并支付相應的使用費。僅此而言，政府與專業經營單位之間類似于經營設施設備的租賃關系，政府是專業經營設施管理和維護最終的責任承擔者。換言之，經營單位在承擔了管理與維護責任后，可以向政府追償。

3. 企業與公民之間的法律關系分析。專業經營單位通過特許經營合同獲得部分公共事項的經營權，作為商品或者服務的直接提供者與具體用戶之間是平等主體之間的商品消費或者服務提供關系，屬于非典型性合同。因該合同類型以消費或者移轉商品所有權為目的，實踐中，可類推適用關于買賣合同的規定。與一般民事合同不同的是，公用事業經營單位在公用事業公益性原則的基礎上，負有強制締約義務，并且需要受到政府的價格管制。

基于專業經營單位與具體用戶之間的供應合同關系，根據合同相對性原則，專業經營單位對專業經營設施具有管理和維護的責任，這是其提供商品服務的物質基礎和前提。因此，經營單位根據供應合同應向具體用戶負責，是用戶接受商品服務的直接責任人，政府則是最終的責任承擔者。

四、 結語

公用事業單位公司化改革過程中，政府經與市場合作，通過特許經營合同轉移部分商品或者服務的直接供給途徑，從而減輕政府責任，提高政府服務社會的效率。但在公司化改革的過程中，政府對于公民的基本公共服務職能永遠無法脫離。具有經營性的事務可通過特許經營合同授權專業經營單位參與，實現市場化。具有公益性的事務，如專業經營設施的建設和維護的最終責任僅得由政府承擔。因此，在公共服務設施的供應方面，政府公共服務應到達具體用戶，而非以規劃紅線為界僅到達物業小區，物業小區專業經營設施也不應與城市基礎設施分割管理，應將其統一納入城市基礎設施配套費由開發商統一繳納，因而建設的專業經營設施形成國有資產，產權人為代表全民利益的政府。專業經營單位通過特許經營合同獲得經營權，并接受政府的指導、管理和監督，保障社會公共利益的最終實現。專業經營單位與具體用戶之間是平等主體之間基于商品或者服務供應合同中的對價關系，具體用戶僅需承擔與其具體消費數量相應的價金。根據以上的邏輯分析，在各方主體之間邏輯關系厘正的基礎上，各方的權責自然明晰。總而言之，公共服務設施的界分應根據公民的生活需求，即公民社會權的實現為標準進行區分，不能在公司化改革的過程中，混淆了政府、專業經營單位、公民三者之間的權責關系。無論是物業小區外還是物業小區內，居民普遍需求的公共設施設備的供給與維護屬于政府公共服務的范疇。

國家六部委聯合頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》已于2015年6月正式實施，我國新一輪公用事業改革立法的熱潮即將來臨。建議國家統一立法，將物業小區專業經營設施納入城市基礎設施，建立“統一規劃、統一設計、統籌收費、統一管理”的公用事業經營、管理體系。

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基金項目：中國博士后科學基金第59批面上資助項目；2016年國家社科基金青年項目（項目號：16FX064）；2015年上海市教委科研創新項目（項目號：15ZS059）；2013年上海高校青年教師培養資助計劃項目、2012年華東政法大學科研創新項目（項目號：12HZK014）；2015年華東政法大學社會管理綜合治理研究院項目。

作者簡介：劉競元（1983-），女，漢族，河南省永城市人，中國社會科學院法學研究所博士后，華東政法大學法學博士，華東政法大學法律學院助理研究員、碩士生導師，研究方向為民商法。

收稿日期：2016-08-22。