武漢房屋征收工作存在的問題與對策研究

席贛

摘 要：本文通過對《征收條例》的出臺背景、與原《拆遷條例》的主要區別入手，根據自身的行業工作經驗以及武漢市各中心行政城區房屋征收工作的學習調研情況，對武漢市房屋征收工作情況和問題進行了歸納分析和研討，探尋如何針對這三年中產生的工作問題進行整改的途徑。

關鍵詞：房屋征收 問題 對策 原因

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）01（a）-0000-00

《征收條例》頒布實施五年來，作為一項新的事物，各地政府對征收工作還處在摸索與完善中。據武漢市城建委統計，武漢市在2013年底全市工地數量達到了11012個，位于全國城市工地數量排名前三甲。如此巨大的工程量及騰地需求，對武漢市房屋征收工作是一種考驗。

本文通過對《征收條例》的出臺背景、與原《拆遷條例》的主要區別入手，根據自身的行業工作經驗以及武漢市各中心行政城區房屋征收工作的學習調研情況，對武漢市房屋征收工作情況和問題進行了歸納分析和研討，探尋如何針對這三年中產生的工作問題進行整改的途徑。

1 武漢市征收工作存在的主要問題

1.1 機制方面

1.1.1 工作人員工作素質參差不齊

在整個征收工作流程中，工作人員的種類包括政府行政公務員、事業人員、國有拆遷公司人員、民營拆遷公司人員、民營第三方委托代辦機構人員等。在目前拆遷時代與征收時代新老交替的時期，征收工作模式和標準還沒有嚴格統一，上述工作人員因種類多，范圍廣，年齡、學識、學習能力、道德等差別大，在全市征收工作中甚至出現了某些行政決策領導不了解條例政策、急于啟動項目而忽視一些必要環節的情況；也出現了有的項目工作人員工作方式簡單粗暴，引發群眾群體上訪事件；還有的如市江南某老城區就出現了因工作人員個人原因造假騙取補償款的違法違紀事例。

1.1.2 街道主導模式管理相對混亂

因為各街道對征收條例學習掌握的水平不一，各街道的實際情況又各不相同，同時各街道對街道主導這種模式也是一種摸索學習的狀況，經驗并不豐富，導致街道主導模式下普遍管理相對混亂。

一是以街道為責任主體的模式，參與征收補償工作的人員雜，街道對拆遷公司不了解不能嚴格把關，部分工作人員工作態度粗暴簡單，工作作風不嚴謹。2012年在市江北某區，就出現了一個街道主導的、拆遷量不到10萬平方米的項目，街道竟然同時指派5家拆遷公司進場分片開展工作，導致5家拆遷公司對困難互相推諉；對利益相互奪強，項目推進非常緩慢。二是由于考核指標單一，街道過分追求項目進度，對政策的執行把握不嚴；街道各自為營，缺少全局觀，過度滿足被征收人不合理訴求的現象時有發生，造成其他征收項目間補償標準相互攀比，交替攀升，補償成本不斷擴張的不良后果。

1.1.3 新老交替，同區補償政策不一

在《征收條例》實施后，全市實際存在大量仍未實施或正在實施的已核發房屋拆遷許可證的項目。根據《征收條例》第三十五條的規定，那么在目前新老交替的時期就出現了同時期同區域但不同政策的情況。這種情況下，兩種不同政策的項目就容易產生政策間的對比，兩項目的拆遷或征收對象會拿不同政策的長處來對比自身所在項目政策的短處，導致項目間相互受影響，推進困難。

1.1.4 司法強制執行渠道不暢通

無論是拆遷項目還是征收項目，每一個項目都會因為類似漫天要價、產權人無法聯系、家庭糾紛等各種原因產生或多或少的“釘子戶”存在，但《征收條例》變“行政強拆”為“司法強拆”后，司法強制執行的渠道并不暢通，政府對征收項目的極少數“釘子戶”實在是束手無策。由于“釘子戶”的存在，而司法強制執行的渠道又不通暢，征收項目的土地騰退工期和建設工期就受到嚴重影響，由此產生的結果就是公共利益受到極大損失。

1.2 工作實施方面

1.2.1 征收準備階段

①在征收準備階段中，最容易出現的工作問題是房屋調查和方案征求意見收集不細致。當然，該問題的出現也涉及到征收工作人員的素質問題。研究發現，為了縮短工作時間、降低工作強度，很多征收調查工作人員“怕麻煩，愛偷懶”，未按照實際工作要求挨家挨戶上門調查，而是采取圖上測量、采樣調查等輕松的方式來統計調查情況，產生的結果則是直接影響到方案細節的確定，若調查結果偏差較大，嚴重的將會導致方案細致不適合項目實際情況，項目難以推進，浪費大量的人力、財力及時間。

②風險評估環節把關不嚴，各區操作如同走過場，沒有發揮該環節的實際作用。項目社會穩定風險評估本是為了摸清項目實際情況，發現項目在征收過程中可能出現的潛在危險隱患，并通過制定應急預案來保障項目的安全生產及維護社會穩定的一種措施，但因報告制作者征收部門與報告審批機構穩定辦屬同一個政府管理范疇，在實際工作中存在著照顧心理，導致社會穩定風險評估一直未受重視，幾乎都是以走形式的方式完成。

1.2.2 征收補償與完畢確認階段

征收工作最繁瑣、最困難、最體現工作成績的環節就是征收補償階段，該環節一般由一線工作人員與被征收人進行溝通交流，確定每一補償項的補償標準，簽訂征收補償安置協議，直接產生補償金額，發生資金的支付，是征收工作流程中最核心的環節。雖然《征收條例》相對《拆遷條例》要完善了許多，將補償的類別和標準都進行了明確，可人為操作的補償條款看似沒有，但在實際工作中，依然還有人為操作存在。

2 工作問題原因分析

2.1 工作人員工作素質參差不齊

工作人員工作素質參差不齊的原因，主要有以下兩點：

（1）《征收條例》頒發及實施時間突然，沒有給地方政府緩沖學習期，各級政府為保障城市建設，直接進入摸索階段，表現為各區最初成立征收工作組后側重于研究政策流程并立即實施，弱化了對各級從業人員的工作培訓。（2）征收工作人員的構成種類包括政府公務人員、事業人員、國有拆遷公司人員、民營拆遷公司人員以及其他第三方機構人員等。這些構成人員本身的年齡、學識、學習能力、自身修養就有很大差距。

2.2 街道主導模式管理混亂原因

街道作為區政府的派出機構，本身的工作性質是綜合性的“小政府”，在拆遷時代，拆遷的主導是項目業主單位，各街道在拆遷方面主要是與拆遷主體進行配合與協調，因此在拆遷工作上街道并不專業，同時在現階段也并沒有積累足夠的項目拆遷或征收管理經驗。再則，街道主導模式下，街道本身并沒有獨立或專業的征收、拆遷機構，往往采取的是成立項目指揮部，抽調街道干部和委托第三方機構組成工作組的方式具體實施征收補償工作。在這種模式下，雖然征收部門有給予政策和技術指導，但并不能親歷親為，再加上前面提到的現階段政府對征收從業人員培訓工作的不完善，街道干部對征收政策及流程的細節也并不精通，導致街道在實際工作中容易受其他方面誤導，特別是拆遷公司為了達到單方面的利益而故意引導街道作出非最佳方案的決策。

2.3 新老項目交替、政策不一原因

《征收條例》第三十五條規定，在2011年1月21日《征收條例》實施前已取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理。因此，全市在2011年1月21日前已取得房屋拆遷許可證正在實施或準備實施的百余個拆遷項目均繼續沿用了原有的拆遷補償政策。同時，因拆遷政策相比征收政策，流程要簡單得多，細節要求也低得多，最主要的是補償政策要靈活得多，所以各區政府及拆遷公司都愿意對這些1月21日前已取得房屋拆遷許可證的項目按照老的拆遷條例政策實施操作。

2.4 司法強制不暢的原因

《征收條例》頒布實施后，最高人民法院于2012年2月26日下發了《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》。同年6月13日，最高人民法院又下發了《最高人民法院關于嚴格執行法律法規和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》。另，最高人民法院在內部下發了《最高人民法院關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》。

根據上述最高人民法院的相關文件精神，湖北省高級人民法院在內部下發了《湖北省高級人民法院關于認真做好國有土地上房屋征收申請強制執行案件審查工作的通知》。武漢市中級人民法院內部下發了《武漢市中級人民法院關于依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》以及《征收與補償的程序、申請強制執行的條件及審查程序》。通過上述最高院的文件時間，可以看出《征收條例》于2011年1月21日頒布并實施后，最高院隔了整整一年后才出臺相應的司法強制辦理文件，因此在實際征收工作中，司法強制的案件辦理一直滯后。

2.5 依然存在人為操作的原因

雖然《征收條例》、《武漢市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》對征收補償的內容嚴格明確了分類和標準，但在實際操作工作中依然存在人為操作的現象，一般出現在裝修評估價格及歷史遺留未登記建筑補償兩環節上。

首先，我們知道我國社會長久以來存在人情世故、人情操作等社會習氣。在征收工作的實際操作中，自然也存在領導、朋友、家人等“打招呼”情況。有了事由，自然就會有工作人員動起腦筋。再則，有些項目負責人為了加快項目進度、解決釘子戶、困難戶等實際工作困難，也會采取人為操作的方式。

3 現存征收工作問題對策研究

3.1 重視《征收條例》學習培訓，嚴格制定征收工作人員考核制度

通過培訓提升征收工作人員的業務水平和自身素質，提高宣傳、協談、維穩等工作能力。把征收工作作為培養鍛煉干部的重要平臺，對表現突出的干部人員要優先提拔錄用；進一步加大《征收條例》的宣傳力度，慢慢改變征收工作人員和被征收人心中根深蒂固的拆遷時代的印象。征收工作人員通過上述考核制度自然會很快改變，而被征收人方面，則需要各區政府通過街道、社區的渠道平時加強政策的宣傳與講解，通過各種途徑和形式，使群眾切實感受到生活水平的提高、居住環境的改善和城市的健康發展離不開征收拆遷，創造良好的輿論氛圍和群眾基礎，贏得群眾對征收工作的理解與支持。

3.2 加快老項目收尾，同時期同區位同政策

無論是在拆遷時代，還是在現今的征收時期，同時期同區位不同政策都會對項目推進產生嚴重的影響。雖然《征收條例》中允許了拆遷項目和征收項目可采取不同的政策，但為消除現實工作中兩種項目同時存在的實際問題，建議各區政府一方面將老的拆遷項目盡快收尾完結；另一方面，即使有拆遷項目和征收項目在同一區位同時期同步實施時，也應該制訂相同的補償標準，且是拆遷項目應參照征收項目的補償政策，以順應現行的征收條例。

3.3 優化工作機制，整合各方資源，強力推進征收工作

以街為主。按照統籌組織屬地實施的原則，800戶以下市級重點工程和區級儲備項目，街道成立項目指揮部，全權負責項目征收工作，委托單位負責做好政策、資金支持；800戶以上市、區級重大項目以項目所在街道為主干，抽調區直相關部門干部組成項目現場指揮部，由區級領導任指揮長，街道主任任副指揮長。

在具體工作方法上，實行分片包干責任制，街道主要領導負責各自片區的征收工作，一包到底；成立由街道、社區、代辦公司組成的群工組，負責宣傳發動、政策解釋、簽約協調、維穩包保等工作；成立維穩專班，項目準備和啟動階段開展社會穩定風險評估，了解、掌握群眾思想動態和相關訴求，有針對性地制定工作預案和對策舉措，切實做好矛盾排查、群眾接待和矛盾化解等工作。

明確責任。承擔征收工作的街道負責落實包宣傳發動、包簽約拆除、包安置手續、包信訪維穩等包保責任；區房屋征收領導小組要切實發揮議事協調機構的職能，定期召開調度會，組織重大項目的統籌調度工作；要組織各相關部門做好信息交換工作，探索建立項目調度平臺，統籌征收工作的各個環節；區征收辦、區統籌辦、區建委各司其職，加強聯系，負責做好政策指導、服務保障等工作，區征收辦應承擔征收工作的有關法律責任；其他各相關部門應當積極配合，服從調度，做好征收拆遷的相關工作。

權責配套。按照責權對等、權責配套的要求，街道全面參與征收工作的各個環節，參與全區征收工作計劃和各項目征收補償安置方案制定，行使征收代辦機構選定、征收補償經費審批、工作經費使用、抽調人員管理等職能。委托單位應當按征收補償資金的一定比例拔付資金到項目所在街道，資金不納入街道財政預算收支計劃。

3.4 加強服務保障，進一步公開透明，杜絕人為操作

完善制度建設。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》和《武漢市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》，制定并完善征收相關配套制度，修正原有房屋征收流程，制定《房屋征收工作考核和獎罰辦法》、《房屋征收項目資金監管暫行辦法》及《第三機構管理辦法》等制度，促進征收工作合法化、制度化和規范化。

在現階段征收工作中存在的人為操作情況，或多或少造成了極個別的補償不公平現象。為杜絕人為操作現象，維護公平、公開的征收工作氛圍，建議在實際工作中進一步公開所有環節的情況和標準，針對前文提到的裝修補償標準和歷史遺留未登記建筑的補償，可采取將每家每戶裝修情況及價格標準一并統一公示；對歷史遺留未登記建筑進行嚴格的城管、街道、社區把關，并增加建筑物鄰居三人以上證明。

3.5 重視前期工作，提高被征收人參與度，促進依法規范征收

前移工作重心。轉變以往征收決定作出后才花力氣進行宣傳發動、政策解釋的工作思路，在征收范圍確定伊始啟動前期準備工作，廣泛進行宣傳發動，深入開展入戶調查，充分征求被征收人的意見，為制定科學合理的補償安置方案做充足準備；有針對性地開展政策宣傳，細心答疑解惑，組織召開門棟代表懇談會、黨員座談會，認真聽取被征收人意見，獲取被征收人的理解與支持，將影響征收工作進度和社會穩定的因素化解在前期工作中。

吸納合理訴求。為廣泛聽取被征收人意見，提高被征收人參與度，可以在各項目中選舉有威信的被征收人代表參與征收項目各項工作，使被征收人了解征收工作的各個環節，對征收工作進行監督，有利于暢通與被征收人的溝通渠道。耐心聽取被征收人的意見，在制定征收補償方案和征求意見時，積極吸納被征收人的合法、合理的訴求，使制定的補償安置房源更加科學合理，讓被征收人切實感受到得到實惠，贏得被征收人的支持。

3.6 創新維穩模式，深化綜合治理工作，維護社會穩定大局

落實責任。明確街道是征收拆遷工作的涉事責任單位，也是屬地管理責任單位；各相關部門全力配合、服務街道做好征收拆遷信訪維穩工作，提供政策、資源和手段上的支持。暢通街道和部門之間的溝通渠道和協商平臺，相互密切配合，共同做好征收拆遷信訪維穩工作。精細環節。精細事前評估工作，完善工作預案；精細事中處置工作，占據法制高點；精細事后善后工作，確保事態可控。健全完善信訪信息報送制度，做到未動先知，發現苗頭第一時間處置，防止事態擴大。

參考文獻

[1] 《中華人民共和國征收拆遷補償法典——注釋法典8》[M].中國法制出版社，2012年3月第1版。

[2] 《國有土地上房屋征收與補償條例新解讀（第三版）》[M].中國法制出版社，2012年9月第1版。

[3] 《國有土地上房屋征收與補償條例配套解讀》[M].法律出版社，2012年1月第1版。