新常態下我國民辦高校內部治理模式的路徑選擇

任奉龍 張文雯

摘 要：我國民辦高校經過三十多年的發展，已經初步形成了具有中國特色的民辦高校內部治理模式，新常態下如何選擇民辦高校的內部治理模式，已經成為學界對民辦高校未來發展關注的重點。健全相關法律，完善民辦高校章程，理清民辦高校內部治理程序以及規范民辦高校內部治理規章，成為新常態下我國民辦高校內部治理模式的路徑選擇。

關鍵詞：新常態;我國;民辦高校;內部治理模式;路徑選擇

中圖分類號：G647 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0176-02

治理最早來源于拉丁語，原意為操縱、控制和引導，多見于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理的界定較有代表性，認為治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程[1]。我國學者對于“大學治理”的討論，最早出現在張維迎所著的《大學的邏輯》一書之中，他提出大學與企業不同，通常是一種非營利性機構。不過，大學的目標也需要通過一整套的制度安排來實現，這些制度安排就是治理結構，就是大學的治理[2]。

一、新常態下我國民辦高校內部治理模式

（一）董事會（理事會）領導是核心

我國民辦大學起步較晚，經過三十多年的發展，我國民辦高校形成了董事會領導下的校長負責制。根據《民辦教育促進法》第19條的規定，民辦學校應當設立學校董事會、理事會或者其他形式的決策機構。民辦高校的董事會、理事會或者其他形式決策機構具有討論并決定有關學校發展的重大事項的權利，主要包括聘任、解聘校長的權利;修改學校章程的權利;制定發展規劃的權利;審核預算、決算的權利和學校章程規定的其他重大事項的權利。作為民辦高校內部治理的最高決策機構，董事會、理事會處于民辦高校內部領導核心地位，決定學校的發展方向和大政方針。可以說，董事會領導是我國民辦高校內部治理的核心要素，建立完善的董事會制度已經成為新常態下的首要任務。

（二）校長（院長）負責是關鍵

民辦高校內部治理模式決定了校長要對董事會負責，執行董事會的決議，包括執行學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的決定;實施發展規劃，擬訂年度工作計劃、財務預算和學校規章制度;聘任和解聘學校工作人員，實施獎懲等等。校長在民辦高校的發展中起著領頭羊的作用。正基于此，作為中國建校最早的公益性民辦大學之一的西安外事學院，在當前社會新常態的發展時期，首次面向全球招聘校長，廣納賢士。全球公開招聘校長是民辦高校在我國民辦高校中率先突破家族式管理的具體體現，這一改革舉措也是我國民辦高校的首創之舉[3]。但是，由于2009年教育部下發《教育部辦公廳關于民辦高校校長變更（連任）核準有關規定的通知》規定，民辦高校校長必須是具有中華人民共和國國籍，在中國境內定居的公民，具有政治權利和完全民事行為能力，這在一定程度上阻礙國外優秀校長到我國民辦高校任職。

（三）監事會（審計部）監督是重點

一個科學、完善、合理的組織系統應該包括決策機構、執行機構和監督機構，三者形成權力制衡的關系，從而保障組織的健康運行、發展。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》強調要“落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。所以，高校辦學監督的主體和重心還要放在高校內部，因而建立監事會制度勢在必行[4]。無論是美國、日本、韓國，還是臺灣地區，私立大學的高度發展都離不開完善的內部監督機制。為了加強私立大學內部監督，臺灣教育部門頒布《私立學校法》規定私立大學需要設置監察人1至3人，監察人由創辦人聘任，由校董會遴選，主要負責監察學校財務狀況;監察學校財務賬冊、文件以及財產資料;監察決算報告;監察其他捐助章程規定的事項等。

二、我國民辦高校內部治理模式存在的問題

（一）民辦高校相關法律法規不健全

任何一種制度的組織實施都離不開相關法律法規的保障。從世界范圍來看，歐美、日本、韓國等國家私立高等教育高度發達，而且多數私立大學排名靠前，這與國家支持私人辦學的歷史文化有著緊密的關聯，同時也與其完善的相關法律法規保障密不可分。相比較而言，我國現行的民辦高校相關的法律法規有《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》教育部《民辦高等學校辦學管理若干規定》《獨立學院設置與管理辦法》等，還沒有完全達到保障民辦高校健康快速發展的程度。這些法律法規以及相關的政策，雖然構筑了規范我國民辦高等教育發展的主體網絡，但隨著新常態下我國民辦高等教育的長足發展，這些制度已經難以適應民辦高校的進一步發展。

（二）民辦高校內部治理權限不清晰

長期以來，我國民辦高校內部治理權限不是十分清晰，導致民辦高校內部管理混亂，“越位”“缺位”現象普遍存在。所謂“越位”主要是指：民辦高校法人治理結構的職權不清晰，董事會、董事長及校長等對學校重大事務的處理上，缺乏清晰、明確的制度規范，而且部分職能部門在參與學校治理時往往超出自己的職權范圍，在職權范圍外行使權力，內部管理混亂，這嚴重阻礙了民辦高校的內部治理機制的運行。所謂“缺位”主要是指：一些民辦學校法人治理結構的設置不合理，根本沒有履行或無法履行其職權。無論是決策機構、執行機構還是監督機構，其設置往往形同虛設，沒有形成合理的民辦高校內部法人治理機制，這也就促成了“董事長一言堂”“家族式管理”等治理模式廣泛存在于我國民辦高校的內部治理之中。

（三）民辦高校內部監督機制不完善

任何組織的運行、制度的實施都離不開來自內外部的監督。哈佛大學作為世界一流大學，在其內部治理模式上實行，“雙會制”——董事會和監理會。董事會享有所有權和行政權，而監理會則主要對大學進行監督。相較而言，我國民辦高校監督機構的建設比較緩慢。從現行民辦高校的法律法規來看，無論是《教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》，還是《民辦高等學校辦學管理若干規定》都未對民辦高校的內部監督機構的設置、職權、實施、運行等做出明確要求。而從部分民辦高校章程制定來看，多數民辦高校在內部治理模式構建時已設置監事會、監視人制度，以保證內部治理順暢運行。但是，由于缺乏法律的指導多數民辦高校的監事會制度并未起到其應有的職能，往往形同虛設。

三、新常態下我國民辦高校內部治理模式的路徑選擇

（一）健全相關法律是根本

2002年12月28日，我國第一部發展民辦教育的專門法律《民辦教育促進法》正是通過全國人大常委會的審議得以頒布。2004年3月，國務院常務會議通過了《民辦教育促進法實施條例》，至此，民辦教育國家層面的立法暫時告一段落[5]。《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》頒布以來，我國民辦教育進入了大發展時期，自2004年到2013年，我國民辦高校數量由475所（含獨立學院）增加到718所（如表1）。

由此可見，法律的頒布和實施對于民辦高校的發展起著至關重要的作用。而隨著民辦高校的快速發展，民辦高校產權、管理、辦學等問題逐漸顯露，《民辦教育促進法》頒布實施至今已有10多年，部分內容已經不適應教育全面深化改革發展的需要。全國人大常委會委員、中國民辦教育協會會長王佐書在2015年5月29日召開的全國民辦中小學高效課堂現場觀摩研討會上透露，《中華人民共和國民辦教育促進法》將進行修改[6]，以適應新常態下我國民辦高校的發展。由此可見，健全相關法律是推進民辦高校進一步發展的根本。

（二）完善民辦高校章程是關鍵

所謂民辦高校章程，是指為了保證民辦高校依法自主管理和正常有序運行，由民辦高校的主辦者根據《教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》等法律法規，結合學校自身實際，按照一定程序，以條文形式，對有關學校辦學宗旨及根本使命、管理體制及議事規則、學科設置及師生權益、資產來源及財務活動等重大事項做出原則性、基礎性規定而形成的規范性文件[7]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》也明確指出要“加強章程建設，各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。尊重學術自由，營造寬松的學術環境。”

作為大學的“憲章”——大學章程在大學的運行中起著重要的作用。在一些私立大學發達的歐美國家中，每所大學在制定大學章程時，都需要將大學章程提交給學校舉辦者所在地區的立法機構進行討論、審議，這種經過立法程序制定的大學章程，其實質上就是一部法律。相較于歐美，我國民辦高校的大學章程還不具有大學“憲章”的地位，民辦高校制定大學章程缺乏了一系列的討論、審議的重要環節。目前，我國民辦高校要已經認識到章程建設對于其自身發展的重要意義，并且多數民辦高校已經開始著手制定本學校的章程。

（三）理清民辦高校內部治理權限是重點

理清民辦高校內部治理權限是完善的民辦高校內部治理結構的基礎，因此要建立完善的民辦高校內部治理模式就要先明確民辦高校內部治理的權利與責任。《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》已經對民辦高校內部治理主體的權利范圍做出規定，但是這種國家層面的規定顯然過于宏觀，并不適用于民辦高校內部治理的具體實際的問題。

因而，各民辦高校根據《高等教育法》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》和《民辦高等學校辦學管理若干規定》等法律法規，結合學校自身實際情況，制定符合自身發展的民辦高校內部治理規章條款，規范民辦高校各治理主體的權利范圍，董事會、校長和監事會等各司其職，各盡其責，將民辦高校內部治理的核心要素——決策權、執行權、和監督權合理、規范的分配給各治理主體，實現了權力的分散，形成有效制衡，用制度的手段解決民辦高校內部治理的混亂狀態，理清民辦高校內部治理權限，推進我國民辦高校全面深化改革發展。

參考文獻：

[1]Commissionon Global Governance.Our Global Neighborhood： The Report of the Commission on Global Governance[R].Oxford University Press，1995.

[2]張維迎.大學的邏輯[M].北京：北京大學出版社，2004：19-21.

[3]西安外事學院：民辦高校首次全球招校長[EB/OL].（2015-04-

19）[2015-06-05].http：//learning.sohu.com/20150419/n411-

510778.shtml.

[4]王英，金保華.民辦高等學校監事會制度研究[J].北京教育（高教），2013（12）：48-50.

[5]徐緒卿.新時期中國民辦高等教育理論研究[M].杭州：浙江大學出版社，2010：16-17.

[6]全國人大常委會委員說《民辦教育促進法》將修改[EB/OL].（2015-05-29）[2015-06-08].http：//news.cyol.com/content/-

20150529/content_11419819.htm.

[7]董圣足，李蔚.論民辦高校章程的制定與完善[J].高等教育研究，2008（6）：43.