推進院校學員旅依法從嚴治軍的實踐與思考

呂一品 王夢雨 胥迪文

中圖分類號：G641 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）05-0330-02

院校實行學員旅模式管理，是在人才培養過程中貫徹習主席關于國防和軍隊建設重要論述，落實戰斗力這個唯一的、根本的標準、實現院校教育向部隊靠攏的重要舉措。為進一步深化學員旅模式改革，提高學員旅管理正規化水平，必須把依法從嚴作為根本方法，從制章定規、依法施令、體系完善等方面，不斷提高法規制度的可行性，軍法與軍令的統一性，法治體系的落實力，持續培養法治思維、明細法治任務、健全法治機制，把法治信仰、法治能力、法治方式在建旅治旅中真正確立起來。

一、以上率下確保標準落實，打牢“制章定規”這個基礎，著重突出法規可行性

依法從嚴，不僅要有法，更要有良法，不僅要有上位法，更要有下位法，不然就會出現穿著“法治”的衣干著“人治”的事的現象。學員旅作為基層單位立法建設的主要工作，就是在牢固樹立戰斗力標準的前提上，嚴格按照各種上位法的精神與要求，科學、合理、細致的制定、完善各項規章制度，為法治管理提供法律保障，打牢“制章立規”這個基礎。

1.堅持戰斗力標準，科學、細致立良法

法同時具備目的性價值與工具性價值，工具性價值服務于法的目的價值的實現。依法從嚴，其目的在于把戰斗力標準在部隊各項工作中牢固的樹立起來，有效的提高部隊的戰斗力，其表現在于通過各種條令規定調整軍人工作生活中涉及的各項關系，使之正規有序。旅隊管理在實際運行過程中，有些時候對《綱要》、《條例條令》等指導基層工作的規章制度學習不深、領悟不透，對以往經驗、成績過于依賴、過分信任，錯誤的把特殊個例作為普遍規律，在旅隊管理過程中制定出一些土規定、土辦法，損害了規章制度的權威，削弱了自身的威信，對戰斗力培育產生不利影響。學員旅制章定規，首先必須與上位法保持一致，堅持戰斗力標準這個主線，維護官兵凝聚力，提高部隊戰斗力。要始終把貼近部隊、貼近實戰作為原則，在“天天練”等訓練安排上不搞形式、不走過場，在戰備設置上注重實用、追求效率，把官兵有限的精力用在戰斗力生成的刀刃上。其次要注重立法的科學性，要透過現象看本質，深刻剖析現象背后的內因，不能憑借主觀臆斷定規矩。要以人為本重視管理科學，不能僅憑借老經驗、老辦法，還要注重吸收借鑒外國軍事院校相對成熟的法治經驗。再次要注重細節，旅隊法規作為學員生活學習行為的基本規范，只有從細、從小，才能具備可操作性。要盡可能的讓官兵各個行為都能在規定中找到依據、找準參照，進一步縮小自由發揮的空間。

2.堅持權責一致，統籌、協調立良法

基層法規制度應該組成一個嚴密的網絡，不能單打獨斗、各自為戰。一個良好的法律體系，必須明確各級在法治管理中的權限與責任，做到上下一致、部門統籌、左右協調。學員旅的定規立制，一是要明確各級權責。例如關系到學員入黨評優、畢業分配、處分處罰等核心利益的規則與程序由學院進行設計規定，旅級統一行動與統一標準等必須由旅機關細化標準、統一制定，而連隊日常活動、內部關系等自身事務可在符合上位法規定的基礎上，經審批自行制定，努力做到不越權、不推卸。二是要加強頂層設計，各級在明確責任的基礎上，立法方案應突出系統性、整體性、底線性的特點。由學院統籌規劃與學員管理相關的立法事項，按部就班、分門別類的做好立法工作。三是要做好左右協調，機關不能只從自身工作角度出發而不考慮實際運行中可能存在的現實問題，避免教學管理兩條線、勤務科研相沖突的現象。

3.堅持程序正義，按規、有序立良法

程序是規章制度產生并生效的流程，合理的程序是良法形成的必要條件，相反如果程序不被執行或遭到破壞，就會對法律的價值產生較大影響，通過法治想達到的目標就難以實現。在實際制章立規的過程中，一些干部習慣于獨自坐在辦公室里閉門造車、奇思妙想，個別領導篤信個人權威不遵循議事規則，直接導致了制定出來的規定主觀意識濃厚，偏離戰斗力培育主線、脫離基層管理實際，有時甚至會損害學員的正當權利，久而久之會造成寬嚴失序、松緊失當的后果。為進一步維護規章制度的嚴肅性、權威性，充分發揮法治對戰斗力生成的保障作用，必須對規章制度制定的程序進行明確。一是旅黨委討論草案，由黨委牽頭制定規章制度的具體內容，形成規章制度草案。二是廣泛征求意見，通過座談會的方式，邀請或抽取相關領域的專家、學員、干部對草案進行評議，利用網絡信息平臺或其他方式將草案公開接受干部、學員質詢，及時對草案中不合上位法、不符合實際的地方進行調整。三是報請學院黨委審批，將修訂后的草案交由學院黨委審批備案，對審批通過的規章制度可予以執行，對審批不通過的規章制度繼續進行修訂。立法程序看似費時費力，實際上卻是提高立法效率、確保立法質量，最有效發揮法律規范作用的途徑。

二、從嚴從細扎緊法制藩籬，突出“依法施令”這個關鍵，著重增強法令統一性

在學員旅法治管理的實踐過程中可以發現，很多情況下基層干部在實施管理的過程中分不清法與令的區別，還存在靠命令、等指示，守著規矩不作為，拋開規矩亂作為的現象。學員旅管理方式向法治化轉變，必須劃分清楚法律與命令的界限，必須規范命令出臺的程序，必須嚴肅對命令效果的監督，從制度上規范命令運行的過程，把權力關進制度的籠子，維護軍令的權威性。

1.區分內涵范圍，明確軍令職責任務

法與令，作為兩種具有剛性約束力管理工具，如果相互配合可以有效解決問題、增加效率，如果相互矛盾就會產生沖突、造成難題。學員旅依法從嚴治軍，重點在于“治”，通過軍隊各級的各項法律制度來實現，但并不能完全回避“令”的作用。必須通過法來治理，通過令來指揮。利用法的規范與約束作用，實現學員連建設的統一化、正規化，最大程度確保部隊戰斗力的培育。利用令的指揮能動作用，有效的解決規章制度未涉及到的問題，確保學員連在執行任務或行動中保持高度一致、步調協調。必須靠法運行，靠令行動。在涉及部隊具有規律性、規范性的管理活動中，要充分依靠各項規章制度，例如一日生活制度、戰備物資管理等，要避免命令對正常工作的影響，增強穩定性。而在執行任務或組織訓練的過程中，則要在規章制度的基礎上執行指揮員下達的命令。必須區分情況、區分時間，規章制度一定程度上是對過去成功經驗的總結歸納，當戰時或執行重要任務的情況下，有時會遇到前所未有的新問題，這時就要靠軍令對所屬部隊進行領導，有效的解決各種問題。

2.做到有法有據，規范軍令下達方式

軍令如山倒，在部隊管理中，命令一旦下達就具有必須執行的剛性。如果命令的下達過程不規范、下達的依據不充分，就會讓命令成為人治的借口，從而出現偏離戰斗力培育主線，擾亂基層管理的亂象。在學員旅實際管理過程中，個別干部為追求表面上的管理效果，對上級的有關規定進行層層加碼，以命令的形式干擾學員正常的權利的行使，實際上形成一種權力任性，引發學員的抵觸情緒。命令的下達不同于法規的制定，對實效性要求較高，在學員旅法治過程中，必須發揮民主集中的優勢，重大事項按照議事規則經黨委討論集體決定，學員連事務由支委會決定討論后作出，堅決避免“一言堂”的現象。必須堅持有據下令，每一個命令都必須找到與之相符或者可以支持的規章制度，避免令法相沖突的問題。必須堅持謹慎下令。除非遇戰時或重大行動等情況緊急，否則遇事應該先按規章制度辦理。如無規章制度明確規定，即可下令行事，堅決避免朝令夕改、一個領導一個命令的現象。

3.嚴格評價審查，創立軍令監督體系

軍令在軍隊法治過程中扮演著不可替代的角色，但不受約束的軍令卻是擾亂基層法治秩序的重要因素。為了充分發揮軍令適應性強、反應速度快的優勢，避免不依法施令、隨意施令等破壞法治管理的問題，必須對軍令進行一定程度的約束。除了在產生和實施過程中堅持一定的程序外，命令下達后對效果的評價以及對命令合規性的審查也構成了依法施令的一個重要組成方面。必須對命令產生過程進行監督，由學院黨委采用對參與決策的人員進行口頭質詢，查閱相關的會議記錄，或結合群眾反映的方式，對涉及學員核心利益的決策項目產生的過程進行監督審查，必須對命令產生的依據進行調查，及時清理不合法、不合規的命令。必須對相關責任人進行追責，由學院黨委牽頭有關部門，定期對學員反映強烈的一些基層命令進行集中清理。旅黨委每半年組織一次對學員連下達各項命令的抽查分析，對違反相關法規制度的命令予以通報批評，追究相關領導責任。以此增加不合規、不合理命令下達的錯誤成本，客觀上增加各級指揮員對命令下達嚴肅性的重視程度。

三、由表及里實現深度轉變，把握 “法治體系”這個核心，增強法治落實力

法治是一個層層相連、環環相扣的體系過程，法治目標的最終實現必須靠法治在基層的全面鋪開、深度落實，形成完善的法治體系。必須推動法治建設，從立法到究責，實現上下對接、環節相連，力爭做到法對官兵生活工作各個環節的全覆蓋。

1.依法從嚴的前提，是要完成頭腦向法治思維的轉向

法治與人治是辯證統一的關系，一方面，法治作為人治的對立面，就是要通過剛性約束對人治中出現的一些不利戰斗力生成、損害官兵正當權利的行為進行約束。另一方面，依法治軍，主體在人。立法靠人、執法靠人、守法在于人，可以說依法治軍離不開人。所以，學員旅的法治實踐，首先要完成官兵思維的“法治化”轉變。必須加強對習主席依法治軍、從嚴治軍的重要理論的學習，深刻領會依法從嚴對實現強軍目標、推動改革進步、解決現實問題的重大意義。必須加強對法規制度的普及教育，不僅要對《綱要》《條例條令》的有關內容進行宣講，更要對依據上位法制定的旅隊相關規定進行解釋說明，讓各級干部學員不僅做到知法、更要做到懂法。必須培養干部學員對法治的信賴與信仰，做到事事有法做依據，處處有規做保障，不讓法規制度只停留在書本里、紙面上。必須利用各種教育宣傳手段，發揮新型媒體優勢，讓學員時刻看得見、想得著，形成法規在身邊的良好氛圍。

2.依法從嚴的核心，是要完成工作向法治職能的轉變

法治是一個系統工程，任何一個環節的紕漏都會影最終結果。推動旅隊法治實踐，必須對各級在法治建設過程的任務即責任進行明確。目前旅隊法治建設的情況是，各級都具備一定的法治意識，但具體做什么、怎么做并不十分清楚。要區分各級任務，完成從人治向法治的轉變，客觀上要求學員旅機關的職能、功能發生轉變。不能單純的依靠命令，要把工作重心向建章立制、解釋法規、監督執法、審批審核轉變。建章立制，就是依據上位法的精神與原則，對旅隊工作的細節進行統一與規范。解釋法規，就是建章立制時未考慮到的問題，根據有關法律規定進行補充說明。監督執法，就是一方面對營連各級對法規制度的執行情況進行督促糾偏，一方面對營連所下達的命令進行合法性鑒定，另一方面對違規違法行為依法按規進行評價處罰。審批審核，就是對下級上報的各項決定與形成的各種規定命令進行審查批復，確保法規制度在基層的落實。營連兩級在法治實踐過程中，主要擔負起維護法規、執行法規的作用，并有責任將管理過程中發現法規空白之處進行梳理、總結并上報，動態增強法規的可執行性。

3.依法從嚴的成敗，是要完成重心向法治體制的轉移

學員旅的管理向法治化的轉變，必須在各級任務明確的基礎上，注重推動體制機制轉變。一是要注重制度方面的完善，必須把旅隊法治建設作為旅隊工作的重點，將立法流程、軍令下達、執法執紀、監督評價的開展方式在制度上確立下來，將具體法治工作責任在規定上明確下來。二是要設立相應的法治機構，或者將法治任務權責分明地分配、落實到相關部門。可考慮在旅一級設立專門的機構，負責對規章制度的起草，對干部學員意見的匯總，對專家意見的征求工作，為黨委決策提供法律支持。三是培養專門的法治人才，選拔培養一些對法規制度了解較為深入，或者對法治建設較有經驗的基層干部，考慮將其任命為旅隊專職的法治工作人員，在專門的機構中負責對現行旅隊規章制度的解釋與說明，參與規章制度的編寫起草過程，保證法治與基層建設相符合與科學規范相一致。