基層協(xié)商民主推動下的村級黨組織領導方式研究

摘 要： 臨海市探索建立的基層民主協(xié)商議事制度，基層協(xié)商民主的制度化倒逼村級黨組織調整領導方式。調整村級黨組織領導方式的關健是正確處理村兩委關系。圍繞基層民主協(xié)商議事制度設立的“五定”推動法，是針對村兩委關系五種類型提出的，能夠有效推動村兩委關系向著協(xié)商共識型轉變，從而推進村級黨組織領導方式的轉變，提高基層黨組織的領導力、公信力和凝聚力。

關鍵詞：基層協(xié)商民主 村級黨組織 領導方式

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）05-0352-02

我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，發(fā)展速度換檔，社會矛盾凸顯，群眾訴求多樣，改革進入攻堅期。黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。越是改革攻堅，越需要干部清正、政府清廉、政治清明；越是政治清明，越需要體察民情、整合民意、發(fā)揚民主。只有發(fā)揚民主，才能凝聚合力、激發(fā)活力、消除阻力。以民主協(xié)商為核心的社會主義協(xié)商民主唯有在基層廣泛開展，讓基層群眾在協(xié)商議事中凝心聚力，盡快提高基層干部群眾的民主素養(yǎng)，我們的協(xié)商才能更加主動，決策才能更加優(yōu)化，治理才能更加有效。大力推進基層協(xié)商民主，轉變基層黨組織的領導方式，就是擺在我們面前的一個大課題。

一、協(xié)商民主理論與領導方式理論的內在聯(lián)系

1.協(xié)商民主理論

二十世紀八十年代，西方學術界許多學者開始關注和研究協(xié)商民主。對于協(xié)商民主的內涵，不同學者有不同的解釋，一是以米勒為代表的認為協(xié)商民主是一種決策形式，二是以喬·埃樂斯特為代表的認為協(xié)商民主是一種治理形式，三是以科恩為代表的認為協(xié)商民主是一種組織形式。二十一世紀初，國內學術界也掀起了研究熱潮，筆者比較贊同中央編譯局陳家剛博士對于協(xié)商民主的內涵概括，即“協(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實現(xiàn)偏好轉換，批判性審視各種政策建議，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性。”[1]

2.領導方式理論

領導方式是指領導者在領導過程中對被領導者采取什么樣的態(tài)度，是領導者的行為模式。筆者認為主要有三種：專制型領導方式、放任型領導方式、民主型領導方式。其中，民主型領導方式主要特點是：所有的政策是在領導者參與群體討論決定的；分配工作時盡量照顧到個人的特長，下屬對自己的工作有較大自由選擇性和靈活性發(fā)揮；決定工作時大多采用請求、商量、建議、鼓勵、協(xié)助的形式而不是命令的方式，從而與下屬縮短了心里距離。

3.協(xié)商民主理論與領導方式理論的內在聯(lián)系

協(xié)商民主理論的核心意涵就是通過對話、討論、交流、溝通、協(xié)商，實現(xiàn)思想觀念轉變，最終達成共識。領導方式理論中的民主型方式，就是通過商量、建議、請求及鼓勵、協(xié)助，注重營造民主平等氛圍，達成組織目標的實現(xiàn)。他們之間有著內在的聯(lián)系，主要體現(xiàn)在作風民主、觀念平等、態(tài)度理性。所謂作風民主，就是協(xié)商主體或領導者都善于發(fā)揮民主，虛心聽取他人意見。所謂觀念平等就是協(xié)商主體或領導者在觀念上都認為面對各自的對象，擁有平等的人格，擁有平等的表達權，雙方不管在形式上還是實質上都是平等的。所謂態(tài)度理性，就是不管是協(xié)商主體還是領導者，還有其它參與者，在聽取了他人的意見、建議后，能不斷修改自身的意見、建議，同時接受其他參與者對自己意見、建議的批判性審視，以達成公平、合理的結果。這些內在的聯(lián)系使得在推進基層協(xié)商民主的時候，村級干部也在接受著民主理念的教育，切實推動著領導方式和工作方式的轉變。

二、基層協(xié)商民主倒逼村級黨組織調整領導方式

1.臨海市開始了基層協(xié)商民主的制度化探索

2014年4月，臨海市委大膽創(chuàng)新，先行先試，選擇白水洋、括蒼、沿江三鎮(zhèn)展開試點，探索建立基層民主協(xié)商議事制度，他們從基層事務性協(xié)商這一實際出發(fā)，把協(xié)商分為決策性協(xié)商、執(zhí)行性協(xié)商、調處性協(xié)商、監(jiān)管性協(xié)商四大類，按照“簡潔實用、便于操作”的要求，搭建基層民主協(xié)商議事會議、圓桌會商、網(wǎng)絡互動等三大平臺，建立梳理重大議題、收集相關議題、確定協(xié)商議題的民主提事機制，擬定協(xié)商方案、做好商前調研、組織協(xié)商活動的民主議事機制，協(xié)商結果視情公開、理事過程陽光操作、落實程度及時通報的民主理事機制，落實專項監(jiān)督、開展民主評議、做好解釋反饋的民主監(jiān)事機制等四大機制，來實現(xiàn)基層協(xié)商民主的程序化、規(guī)范化、制度化發(fā)展，臨海市的基層民主協(xié)商議事制度就是包含民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的一項基層治理制度。

2.基層民主協(xié)商議事制度倒逼村級黨組織調整領導方式

臨海市委于2014年月12月9日出臺了《關于建立基層民主協(xié)商議事制度的意見（試行）》文件，還在2015年的4月和11月召開了現(xiàn)場推進會和經(jīng)驗交流會，大力推進基層民主協(xié)商議事制度在全市的落實。既然是市委出臺的一項制度，鎮(zhèn)村黨組織就要嚴格執(zhí)行。臨海市委系統(tǒng)化地構建民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事四大機制，按照四大機制去操作，村級黨組織就在踐行民主協(xié)商議事，這就會倒逼著村級黨組織調整領導方式，因為村級黨組織作為推進基層協(xié)商民主的領導者、組織者、實施者，如果不主動更新觀念，就難以組織協(xié)商議事活動，難以凝聚民心，改善干群關系，難以有效地開展農村工作，解決基層存在的問題。可以說，臨海市基層民主協(xié)商議事制度也為村級黨組織調整領導方式奠定了制度基礎。

3.臨海市實踐表明基層協(xié)商民主能夠有力推動村級黨組織調整領導方式

經(jīng)過近二年的實踐，臨海市基層民主協(xié)商議事制度越發(fā)顯示出強大的活力和推動力。村兩委在協(xié)商議事中收獲了相互理解，減少了矛盾隔閡，如臨海市某街道某村沒有建立基層民主協(xié)商議事制度以前，村兩委坐不到一起，工作沒法開展，村民也極不信任。市委推開協(xié)商議事制度后，看到鄰村協(xié)商的有模有樣，市里的多個重點工程都通過協(xié)商達成一致，村書記下定決心，把市里的綠道工程作為議題，從第一輪的不相信，到第二輪的坐下來商量，到第三輪形成初步意向，到第四輪達成共識，村兩委在協(xié)商中相互理解、分工合作，群眾看到后也相信他們愿意做事，給予大力支持，從此基本扭轉了村兩委不團結的局面，現(xiàn)在他們工作有商有量，村里工作有序開展。

三、正確處理村兩委關系是調整村級黨組織領導方式的關健

1.村兩委關系的分類

隨著基層民主政治建設的推進，新時期村兩委關系也出現(xiàn)了一些新情況，筆者實地走訪部分鎮(zhèn)村干部，認真聽取和梳理了他們的看法，對村兩委關系進行了分類：

一是協(xié)商共識型。表現(xiàn)為村黨組織有很強的領導能力，但遇事與村委員商量，善于聽取群眾意見，完事后上下都給予點贊。

二是統(tǒng)攬全包型。表現(xiàn)為村黨組織片面強調領導核心作用，將村里的事務全部包攬下來，不主動與村委會協(xié)商，沒有發(fā)揮村委會的作用。

三是表里不一型。表現(xiàn)為村黨支部和村委會表面上和和氣氣，實際上互相提防，各懷戒心，好事?lián)屩プ觯y事推諉扯皮，好話爭著講，責任不敢擔當，工作難以配合和協(xié)作。

四是各自為政型。表現(xiàn)為村黨支部只抓黨建，村委會只管村務，分工如分家，工作“兩張皮”。對村里的重大問題，不研究，不通氣，遇事各說各的，各干各的，基至互相拆臺，形不成共識和合力。

五是自我獨大型。表現(xiàn)為村委會排斥黨組織的領導，片面強調村民自治功能，村里工作不向黨組織報告，也不讓黨組織參與，凌駕于黨組織之上，自搞一套，搞極端民主。

2.村兩委關系的調查分析

通過對某鎮(zhèn)街79個行政村的調查，協(xié)商共識型有4個，統(tǒng)攬全包型有38個，表里不一型有23個，各自為政型有6個，自我獨大型有8個。協(xié)商共識型只有4個，占總數(shù)的5%，所以說要真正做到協(xié)商共識型是比較不容易的，統(tǒng)攬全包型和表里不一型有61個，占總數(shù)的77%，各自為政型和自我獨大型有14個，占總數(shù)的18%。分析其中的原因，主要是受宗派勢力的影響，組團選舉產(chǎn)行的后遺癥以及基層沒有建立有效的民主協(xié)商制度的影響。因為我國傳統(tǒng)宗族文化根深蒂固，農村的自然村又大多是由有相同血緣關系的宗族群體聚居而逐步發(fā)展起來的，人與人之間社會關系嚴重受制于宗族影響。浙江省第九屆村民委員會的換屆選舉采用組團競爭，大多數(shù)村組成了二個及二個以上的競爭團隊，由于參與競選，大家心里互不服氣，相互較勁或相互指責詆毀，傷了感情，選后就會留下隔閡，即便是本族的人也會變成意見相左的人，更不要說是不同宗族派性的人。而在農村基層民主政治建設推進的過程中，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督流于形式。民主決策變成村兩委的決策，有時成為村主要負責人的決策，真正通過村民代表大會或村民大會決策的不多。民主管理方面重制度建設，輕制度落實。民主監(jiān)督說些不痛不癢之事，走走過場，時間一長，群眾自然就失去信心，無心參與，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的作用遠沒有發(fā)揮。

3.協(xié)商共識型村兩委的剖析

浙江省評選千名好書記，臨海市入選了16位，筆者對這16位好書記的村兩委班子進行了走訪，了解了村黨支部的領導方式，在群眾中的威信，在社會上的影響力和凝聚力，讓我強烈感受到他們的人格魅力和領導能力。他們帶領的村兩委都是協(xié)商共識型村兩委，明顯表現(xiàn)出“三力”特點，那就是班子領導力強、清正公信力高、社會凝聚力大。如孔先順書記所帶領的涌泉鎮(zhèn)梅峴村班子，他們秉公辦事，民主決策，圍繞經(jīng)濟抓黨建、抓好黨建促發(fā)展，立足做強柑橘特色農業(yè)，力推桔樹的高接換種，建設桔園抗旱灌溉系統(tǒng)，完成柑橘園區(qū)道路拓寬硬化、柑橘交易市場等民生工程，“梅尖山”牌無核蜜橘被評為農業(yè)部無公害農產(chǎn)品和綠色食品，全村柑桔種植面積達2400多畝，年銷售額550萬元；先后引進5家企業(yè)，建成村民中心、休閑公園、文化俱樂部等設施，促進全村經(jīng)濟社會的快速協(xié)調發(fā)展。該村被評為浙江省先進基層黨組織、省全面小康建設示范村，其個人曾被評為全國勞動模范，獲2014年度浙江省新農村建設帶頭人“金牛獎”。

四、基層民主協(xié)商議事制度有效推動村級黨組織調整領導方式

1.圍繞基層民主協(xié)商議事制度設立的“五定”推動法

臨海市委建立基層民主協(xié)商議事制度，為有效推動村級黨組織調整領導方式提供了制度保障，筆者針對村兩委關系的五種類型，圍繞基層民主協(xié)商議事制度，設立“五定”推動法，進一步倒逼村黨組織改變領導方式，改變村兩委辦事方式，改善村兩委關系。

定目標任務，就是對村兩委提出年度或一定時期的工作任務，限期完成，主要針對協(xié)商共識型村兩委。這種類型的村兩委，班子內部就有較濃的民主氛圍，會根據(jù)上級的任務，展開協(xié)商，然后分頭落實，確保目標任務的完成。

定協(xié)商機制，就是確定目標任務后，要求村兩委執(zhí)行協(xié)商議事制度，主要針對統(tǒng)攬全包型村兩委。這種類型的村兩委，主要是村黨支部不與村委員協(xié)商，包攬村級事務，定協(xié)商機制就是促使村黨支部轉變領導方式，與村委員就村級事務展開協(xié)商，從而完成目標任務。

定職責公開，就是根據(jù)確定目標任務，把通過協(xié)商的村級事務落實到村兩委班子成員，明確責任人、完成時間，向村民公開，主要是針對表里不一型村兩委。這種類型的村兩委，主要是推諉扯皮，把協(xié)商需要落實的事務明確到班子成員，讓全村的村民都知道村里協(xié)商的事務交給誰來落實的，讓大家來監(jiān)督落實的情況，讓村民心中明白誰在做事，有沒有做成事，做到公開透明，在以后的工作或選舉中，不會被表面現(xiàn)象所蒙蔽。

定暫停履職，就是對沒有履行職責或者相互拆臺不做事的班子成員，暫停其履行職務，主要是針對各自為政型村兩委。這種類型的村兩委，他們不商量不通氣，各唱各的調，各干各的事，工作不配合，形不成合力，在定目標任務、定協(xié)商機制、定職責公開后，村兩委還是互相扯皮、互相拆臺，對那些沒有履行職責的村班子成員，就要暫停履職。

定依法停職，就是對排斥黨組織的領導、不參與協(xié)商，自搞一套的村委會及其班子成員，要依法召開村民代表大會或村民大會，依法罷免其職務，主要是針自我獨大型村兩委。這種類型的村兩委，主要是村委會片面強調村民自治功能，村里工作不向黨組織報告，也不讓黨組織參與，凌駕于黨組織之上，就要依法停職。

2.“五定”增“三力”有效推動村級黨組織調整領導方式

在基層民主協(xié)商議事制度基礎上建立起來的“五定”推動法，使村級工作更加陽光透明，村干部責任更加明確，通過“五定”可以增強“三力”，促使村兩委向協(xié)商共識型轉變，有效推動村級黨組織調整領導方式。

2.1 統(tǒng)攬全包型村兩委可以通過“二定”增強“三力”

統(tǒng)攬全包型村兩委是黨組織將村里的事務全部包攬，沒有發(fā)揚民主，不與村委會協(xié)商，雖然定下目標任務，他們能夠很好地完成，但是沒有發(fā)揮村委會的作用。通過定協(xié)商機制，村級黨組織不但考慮村委員的工作，而且統(tǒng)盤考慮其它組織和代表人士作用的發(fā)揮，他們更愿意接受村級黨組織的領導，團結在村級黨組織的周圍，黨組織的威信也會更高，“三力”會更強。

2.2 表里不一型村兩委可以通過“三定”增強“三力”

表里不一型村兩委表面上和和氣氣，實際上互相提防，做事很少協(xié)商，工作難以配合，給他們定下目標任務，他們只會選擇性地去做，更不要說高質量地完成，這樣的村兩委，不但要定協(xié)商機制，規(guī)定他們必須發(fā)揚民主，開展協(xié)商，而且要把協(xié)商確定的事明確落實到那個村兩委成員，明確責任人，規(guī)定完成時間，面向社會公開，接受群眾監(jiān)督。這樣他們就不好推諉扯皮，干部群眾就能看清楚那些干部是真心實意在干事的，心中就有評判標準。這樣就能促便村兩委坐下來好好商量，明確分工，干事創(chuàng)業(yè)。在協(xié)商的過程中就能改善村兩關系，黨組織的領導力會逐步提高，村兩委的公信力、凝聚力會更強。

2.3 各自為政型村兩委可以通過“四定”增強“三力”

各自為政型村兩委不研究，不協(xié)商，不通氣，各干各的，給他們定下目標任務，就很難完成，對于這樣的村兩委，首先要讓他們明白定暫停履職的規(guī)定，完不成目標任務，會被停止履行職責，從而迫使他們去按協(xié)商機制開展協(xié)商，再把協(xié)商確定的事明確落實到那個村兩委成員，明確責任人，規(guī)定完成時間，面向社會公開，接受群眾監(jiān)督。在這樣的磨合過程中，改善村兩委分工如分家的現(xiàn)狀，減少互相拆臺，逐步形成合力。這樣來慢慢增強班子領導力、清正公信力和社會凝聚力。

2.4 自我獨大型村兩委可以通過“五定”增強“三力”

自我獨大型村兩委是村委會片面強調自治功能，自搞一套，不接受黨組織的領導，給這樣的村兩委下達目標任務，如果村委會能夠接受上級部署的工作，也許能較好地完成；如果不想接受上級部署的工作，他們就會推進諉。至于村里的重點工作、民生實事，對他們有利的或困難不大的，他們會爭著去做，有困難的就會掂量著做。這樣的村委會，首先要讓他們明白如果堅持自搞一套，就會被停止履行職責；如果拒不悔改，就會依法啟動免職程序，停止其履行職務。從而迫使他們去按協(xié)商機制開展協(xié)商，在這樣的高壓下，逐步消彌村委會與黨組織的矛盾，來慢慢增強班子領導力、清正公信力和社會凝聚力。

參考文獻

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作者簡介：葛迎春（1967-），女，臨海市委黨校，高級講師，研究方向：基層協(xié)商民主。