小產權房緩解社會養老壓力的探究

楊璇

【摘 要】小產權房屢禁不絕說明其有生存環境，其生存的制度環境沒有解決前，采取單純禁止的方式難以取得治理成效，改禁止為利用是治理小產權房的趨勢，利用小產權房緩解社會養老保障問題是治理小產權房的有益探索。根據小產權房所利用土地的不同類型對其分類處置，將建在宅基地和集體建設用地上的小產權房納入社會養老保障體系，對小產權房進行登記管理和質量監督，對符合條件的購房者適當征收房產稅，征稅所得一部分來補充社會養老基金，一部分歸縣級財政所有，專項用于縣級地方政府對農民及居住與城鎮農民工的醫療保障與養老保障，使小產權房為緩解養老資金之不足作貢獻。

【關鍵詞】小產權房；社會養老；房產稅；社會保障

治理小產權房是一項艱難而復雜的問題，如何跳出禁止小產權房的怪圈，轉向如何利用小產權房，發揮小產權房的社會功用是我們現價段面臨的重要課題。小產權房屢禁不絕的現實本身就說明其有存在的合理性，在小產權房生存的制度環境沒有解決前，小產權房無法禁止，如何合理地利用小產權房才是當務之急。“安居養老”是中華傳統文化推崇的養老模式，可見，養老的前提是安居，在目前養老問題日益艱巨的時期，可以探索利用小產權房去緩解社會養老壓力的路徑。

一、小產權房面臨的治理困境

小產權房是指在農民集體土地上建筑并出售給非本集體經濟組織成員的房屋。在我國城鄉二元的土地管理制度下，憲法和土地管理法對集體土地使用權的規定不一致導致小產權房在法律中處于灰色地帶，其地位得不到法律的承認，法律未明確規定其為違法建筑，只是一些地方條例禁止小產權房的建筑與交易。

上個世紀90年代小產權房出現以來，小產權房屢禁不止，隨著商品房價格的激增，低收入人群，包括農民工根本上買不起商品房，他們只能去買價格比商品房便宜的小產權房。小產權房面積不斷擴大、交易量不斷增加，小產權房的存在有其合理性。本身具有合理性與法律地位缺失之間的矛盾，使小產權房治理舉步維艱，其治理面臨的主要問題是：

1.利益博弈的復雜性。小產權房是利益驅動的產物，從經濟學角度看，小產權房問題實際是多方利益博弈的結果，主要涉及農民、集體組織、購房者、地方政府、房地產開發商五個主體。地方政府可從土地征收獲取較大收益，房地產開發商可通過房產投資獲取高額利潤，因而二者極力反對小產權房轉正；農民和集體組織通過出售小產權房獲得的利潤遠高于國家的土地征收補償金，購房者也可以較低價格實現住房夢，因而強烈要求小產權房合法化。

2.面積和主體的廣泛性。自2007年商品房價格激增以來，目前我國的小產權房總面積已超過了66億平方米，居住者也已經超過了8 000多萬，這都只是官方統計的數據，因為本身法律地位的尷尬性，更多的小產權房交易在隱秘進行。

3.游離于政府監管外的危險性。小產權房本身法律性質的爭議性使得政府部門無法采取切實有效地措施對其進行管理。雖然偶有政府強拆小產權房的現象，但其結果往往是多方受損，鮮有成效。小產權房游離于政府的規劃管理之外，質量難以保證，類似于深圳松崗電梯事件的安全事故時有發生。

如何平衡多方利益沖突，妥善處理大面積的存量小產權房，規范小產權房的運作是治理小產權房的當下要務。

二、小產權房為社會養老服務的可行性分析

在我國城市化過程中，少子老齡化、農村勞動力轉入城市、城市遷居趨勢和家庭結構核心化等因素導致農村老年人口的生存風險日益凸顯，非農化及城鄉一體化的發展趨勢使農民對社會養老保障的需求大大提高。同樣，城市養老也面臨老齡化問題嚴重，雙獨家庭劇增的困境。然而，現行社會養老保障體制的不完善，及政府投入資源的有限，使得我國社會養老問題亟待解決。

社會養老保障制度是指國家為了保障社會安全和經濟發展而依法建立的，在公民因年老而發生生活困難的情況下，由國家和社會通過國民收入分配，提供物質幫助，以維持公民生活水平和質量的制度。基于我國城鄉二元的社會保障制度，我國的社會養老制度也呈現城鄉二元的結構特征。城市居民實行社會養老保障體系，而農村居民實行以家庭和土地為主的社會養老保障體系。城市居民的養老條件相對優越，不僅社會養老保障金較高，而且城市醫療條件也更好，所以很多農民寧愿花費高價去城市養老，尤其是本身就在城市生活過的農民工，更是渴望在城市安度晚年，但是卻面臨無力購買天價房的窘境。因此，在房價高漲、城市房屋出現嚴重供需失調的情況下，大量涌入城市的中低收入者會甘愿冒法律的風險購買價格低廉的小產權房，這也是小產權房屢禁不絕的重要原因。

部分低收入者購買小產權房是在社會養老保障制度不完善環境下的自救措施，只是這種方式游離于政府的監管之外，而得不到有效管理，常引發一些問題。黑格爾說“存在即合理”，小產權房成為商品房的同質低價替代品是社會發展使然，如若政府能將部分小產權房納入社會養老體系之內進行統一規劃和管理，一方面可以緩解政府保障社會養老的財政壓力，另一方面也可以最大限度實現小產權房買賣雙方的利益訴求，不失為一種可促成多方利益納什均衡的良策。

三、利用小產權房緩解農村社會養老壓力的路徑

近年來，小產權房的治理成了兩會關注的焦點。從2014年姜大明代表的“剎風止亂”，到2015年郭松海代表的“區別對待”，國家對待小產權房也逐漸理性和開放。區別對待是指，對于占用耕地建成的小產權房，必須嚴肅查處、清理，該拆的拆，該停的停；對于農村宅基地、建設用地開發的小產權房，經合法程序，將其納入住房社會保障體系之中。郭松海認為，對大量此類住房進行拆毀，不僅社會成本高，還造成了資源的巨大浪費，因此可以經合法程序將其轉為保障性住房，這樣不但可以擴大城鎮經濟適用房、限價房的市場供應，還能起到平抑城市商品房價格的作用。針對建在宅基地和集體建設用地上的小產權房問題宜“疏”不宜“堵”，需要分類處置、分別對待。我國目前的社會養老保險制度主要是為居民提供基本的生活補助，而保障性住房的供給卻明顯不足，尤其對進城養老的農民而言，居住權更是得不到保障，因而為了緩解社會養老保險的壓力，我們需將部分小產權房納入社會養老保障體系。可采取以下措施：

（一）登記管理

在目前我國小產權房法律地位未得到承認的階段，可將小產權房作為特殊的物，進行物權登記，但房屋仍不享有完全的物權；當建造在宅基地和集體建設用地上的小產權房的法律效力得到承認時，可規定建設小產權房不僅要經過集體組織的同意，還要到土地管理部門進行土地使用登記，經登記后建成的房屋才可用于買賣，并責令已售小產權房進行補充登記，規定之后的小產權房買賣都須經過戶登記。只有將小產權房納入房地產部門的監管之下，才能為部分小產權房納入社會養老保險體系奠定基礎。

（二）質量監督

在小產權房納入房地產部門的監管之后，相關部門就要發揮應有的職能作用，避免出現類似于深圳松崗電梯事故這樣由于小產權房質量不合格的安全問題，保障居民的安全。對于已建未售的小產權房要質量檢驗合格后才允許出售；對于已建已售的小產權房，則要進行嚴格的質量審查，排除安全隱患；而對于尚未修建的則要制定相應的建設小產權房的質量標準，建成檢驗合格后才允許出售。

（三）分類處置

在小產權房的合法性未得到確認之前，可根據登記統計的小產權房按村進行劃分管理，對交易的小產權房統一納入社會養老保障體系，居住者若年滿五十歲則可以繼續居住但享受國家的社會養老保險額度要適當減少；若未滿五十歲，則要么搬出房屋但可享受國家的補償金，要么繼續居住但需按年繳納一定的稅款（需繳滿十年），都可享受國家的養老保險。這種情況下的社會養老保障金都由政府財政負擔。

隨著社會的發展，國家制度的更新，若小產權房的合法地位得到了確認，那么將其納入社會養老保障體系就更加靈活和便捷，按照分類處置的原則，作如下區分：

1.對于建設在自家宅基地上的“農用房”，很難納入統一的社會養老保障管理體系之下，因而，可采取“二選一”的解決辦法。若購買此類小產權房的人滿足年齡滿五十，可讓其自由選擇補繳部分的房產稅和土地使用稅后，滿六十即可享受國家的社會養老保障金，或者不補繳相關稅收同時也不享受國家的社會養老保障金。若準備購買小產權房者年齡達到了五十但還未購買，可告知其若購買了此類農用房則無法享受國家的養老保障金，讓其自行進行利益衡量與取舍。

2.對于集體經濟組織建設的安置本村村民的小產權房，則可在進行確權登記后，賦予房屋所有者完整的農房房屋所有權和農村建設用地土地使用權，但需要對此類房屋進行統一的規劃管理，保障住戶的安居環境。按照購房者的不同情況，此類小產權房納入社會養老保險體系要進行分別處理。購房者為本村村民且年滿五十歲，基于其是集體經濟組織的一員，可以享有小產權房的產權，且無需補繳其他費用，但是若要自六十歲起享受養老保險制度，則需要承擔相應的勞動，比如打掃居民區的衛生、修剪居民區的植物之類的簡單且勞動量不大的事務，根據勞動量分配社會保障金；購房者為本村村民但不足五十，則不僅要交買房款還要繳納相應的房產稅和土地使用稅，稅費繳足十五年之后可從六十歲起享受養老保障金。購房者為非集體經濟組織成員且年滿五十歲，除要繳納房產稅與土地使用稅，還要繳納一定數量的本地集體組織成員入社費。入社費的金額由各集體經濟組織自行決定。非集體經濟組織成員繳納入社費后，其享有與其所入社成員一樣的權利。

3.對于成片開發并出售的商業小產權房，則可參照商品房的管理，只是征稅所得要在集體組織和國家中按適當比例分配，同時為了平衡商品房購買者的心理落差和利益等，可適當提高購買小產權房的稅率。但是，基于緩解社會養老壓力的考慮，可對年滿五十的購房者適當優惠，還可以對進城養老的農民工進行適當的購房補貼。購買此類小產權房的居民可享受城市居民同等的養老保障金，但是在六十歲之前需按年繳納至少十五年的養老保險金，不足十五年的要補齊，超過十五年的可增加領取的社會養老保障金總額。

（四）稅收機制與財政負擔主體

稅收機制和財政負擔主體也要分情況確定。小產權房房產稅與土地使用稅所得歸縣級政府財政，并專款用于社會養老資金的支出。但需向國家繳納一小部分作為全國統籌的社會養老基金。同時，農村居民與當地在城鎮居住的農民工的社會養老保障金也由主要由縣一級地方政府承擔；全國的社會養老基金可以對地方養老支出有困難的縣以適當的援助。

通過將小產權房納入社會養老保障體系，一方面可解決小產權房在法律中的尷尬地位，規范其利用，另一方面，也可以緩解社會的養老壓力，增加政府因為征地減少而失去的財政收入，通過規范集體組織承擔小產權房的具體管理工作，可以更好地解決小產權房的衛生與綠化問題，可以及時發現小產權房的不合理流轉與使用問題。政府可將小產權房納入社會養老保障體系進行試點，如若成功，可將范圍擴大，將小產權房的治理歸入社會保障體系的構建，以此實現資源利用的最大化。

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（作者單位：南昌大學法學院）