落實政府工作報告精神推進PPP模式創新發展

王瑾

李克強總理在今年政府工作報告中指出：“要深化投融資體制改革，繼續以市場化方式籌集專項建設資金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模。”如何把李總理政府工作報告這一精神落到實處，筆者經過多年實踐認為：推進PPP模式創新發展是最合適的“試驗田”。

一、充分認識PPP模式創新與發展的必要性

PPP（Public-Private Partnership）又名政府和社會資本合作模式，是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。從本質上講，就是要借助社會資本競爭，來改造公共產品的供給效率，最終實現政府部門、社會資本和公眾多方共贏的一種激勵制度。在經濟社會發展的新常態下，推進PPP模式創新與發展十分必要。

一是適應經濟社會發展新常態的需要。在當前經濟下行壓力不減、房地產市場持續調整、土地財政吃緊、而公共設施及服務亟待改善、收支矛盾凸現、地方債務納入預算管理的背景下，財政資金投入捉襟見肘，原先依賴的融資平臺和土地財政模式難以為繼，PPP模式無疑是一場改革盛宴，進而解開了“融資平臺債務高、公共服務供給效率低、公共領域私人資本難進入”等問題，有效地適應并滿足了經濟發展新常態的發展需求。

二是轉化政府職能深化投融資改革的需要。在PPP模式下，政府從過去單純的公共產品和公共服務提供者變為監管者，從投資中解放出來，依據合同約定，下調公共產品價格或通過補貼、漲價等方式，確保項目順利進行；同時PPP模式通過構建公共產品新產權關系，整合公司資源優勢，提高公共產品供給效率，在項目初期政府方與社會資本方實現風險分配，政府減少了風險承擔，同時提高了項目融資成功的可能性。

三是改變傳統思維調動社會資本積極性的需要。在傳統思維發展方式下，各種條件不利于社會資本方進入基礎設施和公共事業領域。PPP是政府進行基礎設施建設或開展公共事業的一種新型的融資方式。通過PPP模式，政府方授予社會資本方特許經營權，使其投資不再限于傳統行業，可以直接進入電力、通信、供水、道路等基礎設施領域投資，大幅拓展了發展空間。同時，PPP模式通過政府方出讓項目收費權、支付可行性缺口補助或政府付費的方式，保障了社會資本的合理回報率，從而調動了社會資本的積極性。

四是監控和化解各級政府債務風險的需要。據審計署數據顯示，截止2013年6月底，我國各級政府負債約20.7億元，如何監控和化解各級政府債務風險問題備受關注。2014年，我國政府開始在全國范圍內推行政府和社會資本合作，并密集發布PPP的相關文件，其中《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）》的基本精神為“修明渠，堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺”這一暗道，修建了政府債券與PPP兩條明渠；在鼓勵運用PPP模式化解地方債務的同時明確了：“地方政府要加強對國有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作?！庇纱丝梢姡瑢τ谀切┬枰顿M或者給予適當補貼的PPP項目而言，無論是政府方還是社會資本方都必須實現優勢互補，通過PPP項目盈利模式創新將“蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項目引起的新發生或有債務超過的規定范圍，社會資本的優勢也可以在項目中得到充分利用。

二、正確把握PPP模式創新與發展的重點性

PPP模式是公私合作模式的創新，是公共資產、公共基礎、公共服務等項目的一種有效融資模式，在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎建設。筆者通過對湖南張家界、黑龍江齊齊哈爾、湖北大冶市、新疆庫爾勒等多地做PPP項目的工作實踐認為，必經掌握其中的幾個重點，推動其創新和發展。

一要把握好外包類模式。這種模式，有政府向私有企業發包，也有私營企業通過一定的競標購買等形式爭取到政府資產、資源后向第三方發包的模式。一般包括兩種形式：一是服務外包。在外包類PPP項目中，社會資本方承擔整個項目中的一項或幾項職能，社會資本方可以通過合同的形式發包給第三方完成，利用第三方的專業技能從事技術性工作，提高運營效率。二是管理外包。就是社會資本方承擔項目經營維護管理責任，并得到固定的收入。這兩種外包類模式可以明確發包方和承包方的項目責任和風險，進一步引入競爭機制，減少項目投資風險，并提高服務質量和效率。

二要把握好租賃經營類模式。就是私營企業向政府部門支付一定的費用租賃公用事業的資產并負責其經營和維護。租賃經營的利潤來源于所有經營所得與經營的費用之差，再扣除交給政府部門租賃費用之后的余款。私營企業租賃現有設施，根據與政府部門簽訂的長期合同進行建設和經營，政府部門保留所有權，私人企業根據合同條款取得合理回報，租賃期間私營企業承擔項目投資風險。

三要把握特殊經營類模式。這種模式是由政府通過特殊權協議，允許私營投資企業從事某項公用事業產品或服務的經營活動。私營企業參與部門或全部投資，負責經營所需流動資金，在一定時間和一定范圍內從事經營活動，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險，共享項目收益。運營期間，私人企業擁有項目的所有權或經營權，所得收益作為項目償還債務及投資回報的來源，約定期滿后項目的所有權交換給政府。通過這種模式可以充分發揮政府部門和私營企業的優勢，節約成本，提高公共服務的質量。

四要把握好剝離經營模式。即通過出售打包買斷等形式將公共資產或國有股權轉讓給私營企業。包括完全剝離和部分剝離二種模式。在完全剝離模式中，所有權永遠歸私營企業保留，承擔投資義務和商業風險，政府對私營企業進行管理和監督，避免出現行業壟斷價格，同時確保服務質量。部分剝離模式能使政府在資產管理方面保持一定程度的控制權，并提高經營和管理效率。股權出售是部分剝離模式的典型模式之一，通過股權出售，政府部門放棄部分或全部所有權，并將經濟風險和有效控制權轉交給新的股權所有者。

三、努力實現PPP模式創新與發展的效益性

社會資本通過PPP模式參與公共服務和基礎設施建設是落實今年政府工作報告精神，搞好供給側改革的一部分。政府通過簡政放權，優化服務等改革措施，為市場主體創造平等競爭的環境，同時社會資本帶來的新技術和管理方式也促進市場競爭，以市場倒逼的方式化解過剩產能，淘汰落后產品，達到優化產業結構和去庫存的目的，增加了經濟效益和社會效益。

要在創新PPP操作模式思路上尋找效益。實現PPP操作模式創新與發展必須在以下三個方面下功夫。一是要在做好規模控制上下功夫。對于需要補貼的PPP項目，政府每年投入的資金有限，項目疊加起來的投入規?？赡芟喈旪嫶螅绾伪Ｕ险磥硎畮啄甓季哂新募s能力非常重要，這就需要設計并滿足政府“財政可承受能力”的指標，做好規模控制規劃。二是要在建立PPP項目開發基金上下功夫。以政府補貼形式扶持項目前期開發，探索建立PPP項目開發基金，聘用相關專家，在項目識別、財務測算、方案設計、項目磋商等階段，為政府部門提供資金支持。三是要在建立專家庫和項目庫上下功夫。PPP項目涉及法律、財務、金融等不同領域，行業之間差異大、專業性強，需要借助專家的力量對其進行科學評測，要建立專家人才庫和計劃實施項目庫，加強政府部門間的通力合作，爭取項目開發中的更多效益。

要在發揮好開發性、政策性金融作用方面上尋找效益。充分發揮金融機構在PPP項目的主導作用，及時破解各種信貸難題。一是要破解審批難問題。建議監管部門出臺并完善相關政策文件，對PPP項目貸款審批作出明確定義和要求，解決金融機構審批PPP項目中存在的障礙和難題，引導金融機構建立快速通道，加快重大工程PPP項目的審批。二是要破解組織難的問題。要動員各類金融機構通過業務轉型與創新，積極參與PPP項目開發，以銀行組織為核心，整合證券、保險和信托業，并積極嘗試吸引保險公司、社保基金、住房公積金等長期機構投資者參與項目的開發投資，充分發揮各機構的比較優勢，著力構建多渠道資源，進而實現融資能力擴張與效率增進的有機融合過程。三是要破解管理難的問題。要引導鼓勵各金融機構參與項目不同階段的投資與管理，降低項目風險，證券公司可以開展債券發行、設計資產證券化產品以及PPP項目并購財務顧問等業務；信貸公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實債等方式對風險較高的PPP項目建設期提供資金支持，或者發起并管理信托計劃，成為項目基金的優先級投資人；保險公司則可以從資產端與負債端雙向對接PPP項目，促進風險合理負擔與轉移。

要在搭建銀行、政府、開發運營商合作平臺上尋找效益。要加強銀行、政府、開發營運商的協調溝通，靈活運用政策支持、基金投資、銀行貸款、發行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元化可持續的資金保障機制。一要加強銀行合作。政策性、開發信銀行應充分發揮中長期融資優勢，積極提供融資顧問及投資、貸款、債券、租賃等綜合金融服務，并在合理范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策。二要加強政府合作。政府可提供資源、資產、政策與金融機構搭建合作框架協議，針對性地集中PPP項目產業發展基金，在提高國有資金運用效率的同時，支持和開發具有發展前景的公共項目。三要加強開發營運商合作。設置PPP項目資本金方式，積極引進社會資本參與投資PPP項目建設，一方面幫助開發營運商關注政策導向，了解各地城鎮化建設規劃與項目的篩選情況，對于優質項目和具有發展前景的項目主動幫助跟進；另一方面結合項目需求，設計開發綜合性、創新性的金融產品，包括項目融資、貿易融資、銀行貸款、出口信貸、資金管理等，幫助開發商獲得更多的回報，進一步促進PPP模式的創新與發展。

（作者單位：中國通用咨詢投資有限公司）