基于社會服務項目的兒童福利資源整合

王才章 李夢偉

（中山大學社會學與人類學學院 東莞正陽社會工作服務中心）

基于社會服務項目的兒童福利資源整合

王才章 李夢偉

（中山大學社會學與人類學學院 東莞正陽社會工作服務中心）

當前，我國兒童福利資源存在資源匱乏、供給分散、可獲得性弱等問題，而社會服務項目則是解決這些問題的一種路徑。以福利治理為理論視角，嘗試以一個留守兒童社會服務項目為例的研究發現，該項目通過不同形式的合作整合了來自政府、軍隊、群團組織、社會組織、企業、社區等資源，提高了福利資源的供給效率，滿足了留守兒童多元化的福利需求，但是，由于項目本身的周期性、制度保障的缺乏等限制，導致了項目難以持續發揮作用。因此，基于社會服務項目的福利資源整合只是一種基于實踐基礎上的暫時的整合，而最根本的還需要在福利制度上進行整合。

社會服務項目；兒童福利資源；留守兒童；福利治理

一、兒童福利資源整合問題及相關理論

我國已經形成了比較完備的兒童福利政策體系，但存在兒童福利政策執行的行政管理體制不順、可操作的內容不足、政策的適應性不強以及存在現行兒童福利政策強調政府的主導作用，個人、企業、社會團體、慈善機構、宗教組織等社會團體的力量沒有被充分調動起來，兒童服務專業化服務程度低等問題。[1][2][3][4]在當前提倡社會福利社會化，建立適度普惠型社會福利的背景下，相關學者提出了培育非營利組織、建立多元化支持的兒童福利體系、建立兒童服務專業化隊伍等建議，[5][6][7]也提到建立整合性的兒童福利服務體系，創建“國家兒童福利與家庭福利局”[8][9]，這些對策主要側重理論層面的探討，如何在實踐過程中整合碎片化的兒童福利資源（兒童福利資源是指由政府、市場及社會組織提供給兒童的貨幣、物資及服務資源），生產、優化來自不同部門的兒童福利資源輸送機制，相關研究相對較少。社會服務項目制是一種社會服務體制和機制，在這種體制下，政府的資源供應和非營利組織的服務提供通過項目連接起來，項目成為連接資源與提供服務之間的橋梁。[10]本文嘗試通過對一個社會服務項目進行研究，分析基于社會服務項目的兒童福利資源的生產及輸送。本文中的“S市漁區留守兒童軍營成長之旅”社會工作服務項目即具有資源整合和提供服務的雙重功能。

社會福利制度作為一種社會制度，同家庭、社區、非營利組織和國家有著千絲萬縷的聯系，而社會工作專業則成為社會福利制度中一個必不可少的傳遞體系。[11]作為社會福利的發送體系，社會工作者需要與各主體進行交往互動，在這個過程中對服務對象周邊的各種資源進行整合，為服務對象提供最為優質的社會服務。福利治理視角正是將理論和實踐的目光越來越多地聚焦于各種福利主體之間的關系與互動、各主體之間權力的轉換及福利傳遞制度與實施。[12]福利治理視角可以解釋社會服務項目整合福利資源的實踐。福利治理是經由不同行動主體的介入、權力/權威形式的轉型及作用機制的融合來實現福利目標的路徑突破。福利治理涉及三個相關主題：變化中的福利定義，變化中的傳遞制度，福利傳遞過程中的實踐。[13]福利治理的價值在于其倡導并開創了福利供給系統中真正的多元行動主體格局，并致力于建構水平化的互動關系和制度體系，而不是單純倚重國家、市場、社會中的某一方。[14]對中國兒童福利制度而言，福利治理視角的借鑒意義在于推動跨部門的分工合作，關照到兒童福利政策體系與服務體系的銜接性，注重社會力量對兒童福利供給的參與。[15]本案例中的福利治理體現在如下框架中，見圖1。

圖1 基于社會服務項目的福利資源整合圖

本文主要采用個案研究的方法，以東莞市虎門漁區留守兒童軍營成長之旅項目為個案。個案研究主要有利于深入了解項目實施過程，有利于了解各個項目相關主體的情況。資料搜集方法主要有：訪談法、文獻法、參與觀察法。訪問法主要是訪問項目執行方（Z社工機構服務部、項目主管、執行社工）、項目資助與支持方（S市公安邊防支隊、M鎮社會事務局、婦聯、新灣社區居委、M鎮第五中學、慈善機構、贊助企業、志愿者等）、項目受益方（留守兒童及其家庭），了解各個主體與這一項目的關聯，以及參與項目的收獲。文獻法主要搜集整個項目申請書、具體活動策劃書、相關會議記錄、成效報告、評估報告、通訊稿等相關資料。參與觀察法主要是跟進整個項目過程，了解項目進展情況，并做相應的觀察記錄。本文作者之一為該項目負責人，參與了整個項目設計、執行、評估過程。文中主要受訪者的基本信息見表1。

表1 主要受訪者基本信息表

二、兒童需求評估與福利供給現狀

（一）漁區留守兒童的需求評估

布賴德肖（Bradshaw）按照對需求的來源評估分為規范性需求、感受性需求、表達性需求及相對性需求，對這四種需求的評估主要有資料盤查法、社會或社區調查法、公聽會等。[16]項目組對需求的評估主要來源于社區調查，所以得到的需求也主要以服務對象的感受性需求為主。通過實地走訪學校教師、社區居民、兒童監護人等了解到，該區有6-18歲兒童1533人，其中本地戶籍的兒童1173人，外地戶籍的兒童360人，留守兒童共500多人。由于父母一方或雙方長期在外工作，較少時間在家照顧自身子女，導致子女在成長過程中缺乏父母親的關愛，出現一些心理和行為上的偏差，比如說經常逃學、時常離家、沉溺游戲等行為，以及一些孤獨、自卑、過分敏感等心理表現。與此同時，項目組通過在1533名兒童中選取100名兒童進行抽樣調查及對個別兒童進行個案訪談。經過需求調查得知，這些留守兒童主要的需求表現為以下四個方面：自我成長需求、親子關愛需求、支持的需求及朋輩交往與合作的需求。這些需求主要是兒童的社會化成長需求，所以這些需求的滿足也主要由兒童的社會支持網絡來提供。

（二）兒童的福利供給現狀

1.家庭教育與照顧功能弱化

在我國，家庭一直以來都是兒童福利的最重要主體。但是在現代社會里，家庭越來越小型化，以及很多家庭為了生計外出工作，無暇顧及對兒童進行教育和關愛，家庭在兒童照顧方面的功能趨于弱化。從訪問中了解到，由于當地父母經常外出捕魚，以及有的在家的父母也是工作非常忙，家庭給予兒童的支持非常少等。家長WLH20150819說：“我們要經常外出打漁，有時候一出去就是好幾個月，基本沒有時間照顧孩子，我們能做的也只是盡量給他們提供好的生活，給他們錢花，說教育我們也沒有什么文化，只能希望老師多教一些。”家長DJZ20150819說：“我女兒非常體諒我，覺得我工作比較累，如果我做兩份工作她就不去參加活動了，孩子年齡這么小，也不希望她受這么多累，最后我還是覺得只做一份工，讓孩子們都去參加活動，學習更多的知識，我中午就回來煮飯給他們吃。”

2.政府部門的服務分散化

當家庭對孩子的支持功能不能得到正常的滿足之后，則需要政府部門提供一些制度性的福利支持，比如說民政、婦聯、團委等相關的職能部門或群團組織，也會有一些針對留守兒童的關愛政策及活動，但是他們的活動沒有連續性，分散在不同的部門，且這些服務往往是自上而下的行政性服務，有時候難以顧及兒童的真正需求。民政干部MG20150821說：“兒童服務牽涉到不同部門，分散在不同的部門里面，從市里面到鎮里面，沒有明確的配套文件，從政策方面，還沒有一些配套政策將這些服務統一起來。現在做的，主要是靠社工機構來做一些服務。”在當地，市民政局及虎門鎮街購買了相應的學校、團委、社區社會工作崗位，以購買服務的形式推動社會工作介入對留守兒童的服務，這為社會力量介入留守兒童服務提供了相應的支持。社工在服務過程中發現，兒童服務相關的福利資源是匱乏且分散的，以及目前政府對兒童的制度性福利支持較少。比如說在東莞市，婦聯正在推“兒童友好社區”項目，當地民政部門也在推動流浪兒童福彩基金項目，當地團委也在搞留守兒童服務項目，還有一些衛生、教育部門也都有涉及兒童的福利服務。這些部門也有服務兒童的職能和資源，但沒有形成合力。

3.社會力量缺乏服務平臺

在調查中我們了解到，當地的社會力量（社會組織、愛心企業、志愿者）很發達，非常樂于參加兒童社會服務，比如說提供“四點半”課堂輔導服務，但是不成體系，缺乏相應的服務平臺。以下是社會力量對兒童福利資源供給狀況的看法。志愿者DGM20150821說：“對于兒童方面也沒有什么活動。以前在家里沒有事情做，只能玩電腦，比較無聊。現在可以到這個項目里來做志愿者，這是比較有意義的事情，可以認識更多的人，可以學到很多技能。”企業負責人QJ20150825說：“兒童需要大家一起關心。我們公司因為寶馬愛心基金的支持，想為漁區留守兒童做一些力所能及的事情，我們想通過參與這種（關愛漁區兒童）服務，來體現企業的社會責任，贏得更多車主的認可及參與。”

三、社會服務項目的資源整合與服務效果

（一）社會服務項目的資源整合

社會服務項目的資源整合是指借助項目平臺，在項目實施過程中主動或被動鏈接來自政府及社會的貨幣、物資及服務資源。該社會服務項目由一名項目負責人及兩名社工負責策劃和實施。主要采用專職社工實施團隊的方式按照策劃方案實行，在實行過程中，通過與S市公安邊防支隊合作，由邊防支隊提供教練員和訓練場地，社工負責活動設計和協調，同時在訓練過程中，也會穿插相應的活動安排，比如說開心農場、演講比賽、訪問社區老人等活動。自2012年至2014年開展項目服務期間，借助項目整合了來自政府部門、軍隊、學校、社區、社會組織以及志愿者、企業方面的資源，見表2。

表2 兒童福利資源整合列表

項目首先獲得中央財政有關社會組織開展社會服務項目的資金支持，借助來自中央財政的資助效應，從而使得項目能夠整合更多的資源支持。有些項目合作方是通過項目團隊的微博、微信及老師、家長的口碑擴大影響從而獲得更多的支持，通過項目的帶動，越來越多的資源之間發生關聯，從而為兒童及其家長輸送更多服務。

（二）項目服務效果

福利資源整合效果是非常明顯的，很多主體為社工服務提供了資金、場地、人力、物資以及服務等資源。家長ZJZ20150819說：“對孩子的幫助很大，特別是身體素質有了很大的提升，剛開始參加的時候還暈倒了幾次，現在個子長高了很多，身體也壯實了很多；此外，孩子與他人溝通的能力也有很大的提升。”家長YJZ20150819說：“孩子明顯話多了，勤快很多，責任感也比較強，對社工提出的事情態度非常積極。”CLH20150817（女，13歲）說：“就是要獨立一些，學會自己去解決問題，變得更堅強。”WDH20150817（女，12歲）說：“讓我交到了很多好朋友，也學習到很多知識，還有唱軍歌、打軍拳。”YSQ20150817（女，13歲）說：“我啊，變得不膽小了，就是很喜歡和人交流，把自己喜歡的東西，或很傷心的東西都講給別人聽，那就覺得自己心里舒服一些，就覺得很好。”

四、關于兒童福利資源整合的討論

當前，國內有關兒童福利方面的資源比較匱乏，相對分散，專業化程度也較低，且兒童福利資源主要是針對弱勢兒童。根據2006年民政部等十五部委（民政部、中央綜治辦、最高人民法院、發展改革委、教育部、公安部等）聯合發布的《關于加強孤兒救助工作的意見》界定了新時期下兒童福利保障的對象包括兩部分：一是失去父母的未成年人，不僅包括機構內集中養育的孤兒、棄嬰，同時，也包括社會上散居的孤兒；二是事實上無人撫養的未成年人，流浪兒童、無人撫養的服刑人員未成年子女等困境兒童也被納入保障范圍。這種福利屬于剩余型福利，還沒有涵蓋更多的兒童，留守兒童也沒有包括在這里面。在2011年出臺的《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》指出，要建立和完善流動兒童和留守兒童服務機制，其中提到整合社區資源，完善以社區為依托，面向流動人口家庭的管理和服務網絡，增強服務意識，提高服務能力。民政部相關發言人也強調要會同有關部門積極推動農村留守兒童關愛服務體系建設，在依托有關部門推進留守兒童關愛服務工作的同時，也充分發揮社區建設、社會組織、社會工作等方面的作用，形成工作合力，推動建立留守兒童關愛服務體系。[17]2016年2月國務院出臺的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》強調建立家庭、政府、學校及社會力量共同參與的農村留守兒童關愛保護體系。

推動留守兒童服務資源的整合，形成多元福利供給，共同參與兒童社會服務是非常重要的。當前，關于留守兒童服務的資源主要分散于民政、婦聯、團委、關工委等不同部門，同時還有來自社會組織、志愿者、市場等方面的資源進入，進行資源整合起來是亟待考慮的問題。傳統的方式主要是政府部門根據部門職能來開展活動，不能準確地定位服務對象的需求，而服務也沒有連續性，且服務資源受制于科層體系及部門分工而分散在不同層級及部門，服務過程也主要是自上而下，不能很好地把握服務對象的需求。在福利治理理論視角下，需要改變傳統的政府單一供給模式，發動社會組織、市場的力量共同參與到兒童服務之中。目前，政府購買社會組織服務、政府資助社會組織開展服務項目是一種實現多元主體聯動的方式，這就是基于項目的福利資源整合，借助項目靈活把握服務對象的需求，并將分散在不同部門的資源整合起來，為服務對象提供優質服務。在本研究案例中，政府通過購買社工崗位，社工在服務過程中逐步了解兒童的需求，并且整合了來自政府部門、軍隊、群團組織、市場等各方面資源，充分利用了分散的福利資源，滿足了留守兒童的成長需求。

社會服務項目一個有計劃性的、逐步推進的服務系統，在這個服務系統中，逐步整合來自國家、社會、市場等多元主體的福利資源。這對于實現社會福利社會化及多元福利供給體系建構，是一種有效的途徑。在諸多對社會服務項目的研究中，都提到了項目作為一個資源整合平臺和服務方式，可以充分發揮公共服務參與主體的不同資源優勢，吸納來自政府之外的社會和市場的力量，從而形成一種以政府為主導，多元主體共同參與的合作、互補的福利供給局面。[18][19][20]基于項目整合多元福利資源，有效解決福利提供碎片化的問題，有助于改變政府包辦供給福利服務低效、成本高、質量低的現狀，發揮社會組織借助項目撬動社會資源的優勢。在本研究案例中，借助一個社會服務項目，通過民政部中央財政資助，以及李嘉誠基金會的資助，本身就是在鏈接來自不同部門的資源。而對于這樣一個項目來說，最重要的是能夠將分散在不同部門、不同領域、不同類型的資源進行整合，以最大限度地整合各類資源，豐富福利資源供給體系。在這種體系中，不同主體共同參與，借助社會工作的專業服務優勢，使得福利服務效果最優化，從而在社會服務項目中實現福利治理。在這個過程中，項目成為實現福利治理的一種有效的途徑。需要指出的是，項目本身是有周期性的，不能持續提供服務，這也是基于項目進行福利資源整合的局限性。從根本上說，基于項目形式的福利資源整合，只是一種實踐上的整合，而最根本的還需要在福利制度上進行整合，從福利制度上確立以政府為主導，企業組織、社會組織、互助組織、家庭等多種福利供給主體共同參與的兒童福利體系，完善各個主體進行分工合作的規范。這樣才能夠實現整合福利資源，優化福利供給體系，推動兒童福利事業發展。

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The Research on Integration of Child Welfare Resources Based on the Social Service Project

Wang Caizhang Li Mengwei
（Department of Sociology and Social Work School of Sociology and Anthropology, Sun Yat-sen University; Dong Guan Zheng Yang Social Work Service Center）

The child welfare resource in China has the problems like the lack of resources, the supply of dispersion and low availability at present, and social service project is a way to solve these problems. The paper attempts to study a social service project of left behind children. The study finds that the project integrated the resources from the government, military, mass organizations, social organizations, businesses and communities through different forms of cooperation. But for project periodicity, lack of institution security and other restrictions, it is difficult to continue to play a role. The study concludes that social service project is an effective way to achieve the multiple supply of social welfare.

Social Service Project, Child Welfare Resources, Left Behind Children, Welfare Governance

G61

A

1006-1789（2016）05-0061-06

責任編輯 曾燕波

2016-01-03

王才章，中山大學社會學與人類學學院，主要研究方向為社會工作與社會政策；李夢偉，東莞正陽社會工作服務中心，主要研究方向為社會服務項目管理。