解讀“全面兩孩”政策

◎本刊課題組

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解讀“全面兩孩”政策

◎本刊課題組

摘要：2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關于修改人口與計劃生育法的決定，于2016年1月1日起施行。《中共中央、國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》提出，我國將實行生育登記服務制度，對生育兩個以內（含兩個）孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。本文回溯我國計劃生育政策的發展歷程，并對全面兩孩政策進行了解讀；同時，通過對我國目前的人口問題的探討，分析實施全面兩孩政策的意義，確保推進政策的扎實有序實施；本文還總結了天津市對全面二孩政策的應對措施。

關鍵詞：計劃生育政策；人口；資源；環境；經濟；社會；全面二孩政策

2015年10月26日至29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議在北京舉行，全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關于修改人口與計劃生育法的決定，于2016年1月1日起施行。修改后的人口與計生法明確，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。2016年1月5日，《中共中央、國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》公布，我國將實行生育登記服務制度，對生育兩個以內（含兩個）孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。至此，我國實施了35年的獨生子女政策宣告結束。

一、計劃生育政策的發展歷程

計劃生育政策推行40多年以來，我國人口過快增長的勢頭得到有效控制，資源、環境壓力得到有效緩解，婦女兒童發展狀況極大改善，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎，也為世界人口發展做出了重大貢獻。我國的計劃生育政策經歷了反復探索和不斷完善的發展過程。

（一）新中國成立至1970年

新中國成立初期，由于國內戰爭剛剛結束，人民需要休養生息。隨著民主改革的完成，中國共產黨和人民政府面臨的首要任務是鞏固恢復經濟，解決舊社會遺留下的生產凋零、失業、貧困、饑餓和防治疾病等一系列問題。因此，政府對生育及人口增長采取了放任自流的態度，并出臺了限制避孕和人口流產的政策，鼓勵人們生育。1953年，我國進行了第一次人口普查。普查的結果表明，新中國成立后的四年人口凈增加4600多萬，遠遠高于預期，并且與當時我國有限的資源與落后的綜合國力形成對比。

（二）1970年至1984年

1971年，國務院強調指出：“除人口稀少的少數民族地區和其他地區外，都要加強對這項工作的領導，深入開展宣傳教育，使晚婚和計劃生育變成城鄉群眾的自覺行為。”在當年制定的“四五”計劃中提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。

1973年，人口發展第一次列入國家國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃。同年，第一次全國計劃生育工作匯報會正式提出了“晚、稀、少”政策?并在全國進行了推廣。“晚”是指男25周歲、女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育；“稀”是指生育間隔為3年以上；“少”是指一對夫婦生育不超過兩個孩子。“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增長慣性的存在，根據有關方面的預測，要實現在20世紀末人口不超過12億的目標，必須實行一對夫婦只生一個孩子的獨生子女政策。

1978年，計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法。中央下發的報告明確提出，“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”。

1980年9月25日，中共中央刊布《關于控制我國人口增長致全體共產黨員、共青團員的公開信》，號召“每對夫婦只生育一個孩子”。同時也提出，“30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。此后，“獨生子女政策”開始在城鄉得到較為嚴格和普遍的實施，甚而一定程度上，成為計劃生育政策的代名詞。

（三）1984年至2000年

由于實行的“一孩”政策與廣大群眾的生育意愿嚴重沖突，使中國的計劃生育工作有很多難點。為了縮小政策與生育意愿的差距，緩和干群矛盾，1984年4月，中央轉發了《關于計劃生育情況的匯報》的七號文件，文件要求進一步完善當前計劃生育工作的具體政策。這一政策即所謂的“開小口子，堵大口子”，詳細內容有：1.在農村繼續有控制地把口子開得稍大一些，按照規定的條件，經過批準，可以生二胎；2.堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎；3.嚴禁徇私舞弊，對在生育問題上搞不正之風的干部要堅決予以處分。

1988年3月，中央政治局召開常委專門會議，討論并原則同意國家計生委的《計劃生育工作匯報提綱》。會議規定了現行計劃生育人口政策的具體內容：提倡晚婚晚育、少生優生，提倡一對夫婦只生育一個孩子；國家干部和職工、城鎮居民除特殊情況經過批準外，一對夫婦只生育一個孩子；農村某些群眾確有實際困難，包括獨女戶，要求生二胎的，經過批準可以間隔幾年以后，可以生第二胎；不論哪種情況都不能生三胎；少數民族地區也要提倡計劃生育，具體要求和做法可由有關省、自治區根據當地實際情況制定。

1991年5月14日，中共中央國務院根據實際生育控制能力與政策間的差距，實事求是地做出了《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》。切合實際地將1991年～2000年人口計劃控制目標定在年均自然增長率為12.50‰以內，即在2000年年末，將總人口控制在13億以內。

（四）2001年至今

2001年12月29日頒發了《中華人民共和國計劃生育法》，于2002年9月1日開始施行。將原有的政策性規定法律化為:“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”

2012年末，我國大陸15至59歲勞動年齡人口比上年末減少345萬人，這是改革開放以來我國勞動力人口首次下降。截至2013年，我國60歲以上老年人已經達到2.0243億人，比上年增加853萬多人，占比接近總人口的15%，上升了0.6個百分點。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。同年12月，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，明確了生育政策調整的重要意義和總體思路。

二、全面解讀兩孩政策

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會公報提出，促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。2016年1月5日，中共中央、國務院印發《中共中央國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》（以下簡稱《決定》）。

首先，《決定》充分肯定了40多年來計劃生育工作取得的巨大成就和廣大人民群眾、計劃生育家庭、計劃生育工作者作出的重要貢獻，分析了當前我國人口形勢呈現的重大轉折性變化，闡明了實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理的重要性。

第二，《決定》確定了全面兩孩政策實施的指導思想、原則和目標。提出了以增進家庭和諧幸福、促進人口長期均衡發展為主線，堅持計劃生育基本國策，實施全面兩孩政策、推進計劃生育服務管理改革的總體思路，強調了“以人為本、創新發展、法治引領、統籌推進”的原則，明確了計劃生育改革發展的主要目標是到2020年，計劃生育服務管理制度和家庭發展支持體系較為完善，政府依法履行職責、社會廣泛參與、群眾誠信自律的多元共治格局基本形成，計劃生育治理能力全面提高；覆蓋城鄉、布局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計劃生育服務體系更加完善，基本實現人人享有計劃生育優質服務，推動聯合國2030年可持續發展議程的落實；保持適度生育水平，人口總量控制在規劃目標之內。

第三，《決定》提出要穩妥扎實有序實施全面兩孩政策。依法修訂地方條例及相關法規，組織實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。改革生育服務管理制度，加強出生人口監測預測，合理配置公共服務資源，滿足新增公共服務需求。

第四，《決定》提出要大力提升計劃生育服務管理水平。加強婦幼健康計劃生育服務，推進流動人口基本公共衛生計生服務均等化，強化基層基礎工作，充分發揮社會組織作用。

第五，《決定》提出要構建有利于計劃生育的家庭發展支持體系。加大對計劃生育家庭扶助力度，增強家庭撫幼和養老功能，促進社會性別平等。

第六，《決定》提出要切實加強組織領導。堅持黨政一把手親自抓、負總責，堅持計劃生育目標管理責任制，堅持“一票否決”制，加強部門協作，深化人口發展戰略研究，做好宣傳和輿論引導，抓好督導落實。

當前我國人口發展呈現出重大轉折性變化，實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理，是新形勢下堅持計劃生育基本國策的重大戰略部署。實施全面兩孩政策，可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給，促進人口均衡發展。有利于優化人口結構、促進家庭幸福與社會和諧、促進經濟社會持續健康發展，實現全面建成小康社會的奮斗目標，是站在中華民族長遠發展的戰略高度促進人口均衡發展的重大舉措。

三、實施全面兩孩政策的重大戰略部署

（一）目前我國的人口問題

如圖1所示，在人口、資源、環境、經濟和社會這幾大體系中，人口是核心，始終是影響我國全面協調可持續發展的重大問題，是影響經濟和社會發展的重要因素。

總和生育率是指假設婦女按照某一年的年齡別生育率度過育齡期，平均每個婦女在育齡期生育的孩子數。在計劃生育政策實施之前的20世紀70年代，我國的人口總和生育率為6；在計劃生育政策制定并開始實施的八十年代，生育率迅速下降到2.75，即平均每個婦女一生生育的孩子數由6個下降到2.75個。其后，人口總和生育率一直在不停地下降。到如今，多數學者都認為我國目前的總和生育率在1.5以下。據推算，計劃生育政策實施35年來，我國少生了5.69億人，減少了資源消耗，保護了生態環境，促進了經濟發展。然而，我國計劃生育政策在取得顯著效果的同時，也為我國帶來了一系列復雜的社會問題。

1.人口老齡化

人口老齡化是當今世界各國都面臨的一個趨勢。隨著醫療技術的發展，人類的平均壽命不斷再延長，老年人口的總數在不斷增加。另一個方面，當前世界各國的發展歷史都顯示出，在自然狀態下，隨著人類發展指數（HDI）的不斷增長，人口總和生育率也在不斷下降。人類發展指數是由三個指標構成：預期壽命、成人識字率和人均GDP的對數。這三個指標分別反映了人的長壽水平、知識水平和生活水平。它是用以衡量聯合國各成員國經濟社會發展水平的指標。

這兩方面共同作用，最終使得隨著社會發展，科技、醫療水平的上升，各國普遍出現了人口老齡化趨勢，而日本則是亞洲率先進入老齡化社會的國家。目前，日本65歲以上的老人約為3000萬人，占總人口比例達到23.1%，即每5人中就有1名老人。老齡化導致日本家庭儲蓄率下降、消費不足、社會保障壓力過大以及未來可能面臨的勞動力不足等問題。除日本以外，各個發達國家也面臨著人口生育率過低和人口老齡化問題。歐洲的許多國家都制訂了相應的政策鼓勵人口生育，以避免將來可能面臨的人口萎縮問題。

我國也面臨著人口老齡化問題，但與一些發達國家不同，我國的老齡化是“未富先老”。由于計劃生育政策導致的新增人口變少，我國老齡化進程提前。與發達國家同水平下的生育率相比，我國的經濟實力和社會發展顯然較為落后。而發達國家到了同水平生育率下已經積累了相當的社會財富，基本上可以維持了老齡化對社會保障的需求。因而，計劃生育政策使得解決我國的老齡化問題更為棘手，我國養老社會保障的缺口也就更大。

圖1　　人口與資源、環境、經濟和社會的關系

2.男女比例失衡

早在計劃生育政策制定之初，政策制定者已經考慮到了該政策會帶來的男女比例問題。我國是一個農業大國，農業勞動力還主要是以男性為主，加之傳統的重男輕女的生育觀念以及養兒防老等觀念的影響，在只能生一個的基礎上，勢必會導致人們選擇性的生育男孩。當時采取的方法主要是進行宣傳，逐漸消除人們一些傳統的不良觀念，強調男女平等，女兒也是傳后人等。但是，這些預防措施也并沒有從根本上解決我國男女比例失衡的問題。

據國家統計局公布數據，2014年末，中國大陸男性人口70079萬人，比女性多3376萬，男女比例嚴重失衡。在男性明顯多于女性的情況下，男性需要通過更大的競爭才能結婚，這會造成社會競爭激烈。由于擁有房產的男生在競爭中處于明顯優勢，這將導致公眾對于房子的需求保持旺盛，推動房價上漲。在就業領域，本身處于劣勢地位的女性由于男性過多，找工作更加困難。此外，社會上必定有一部分適齡男性找不到合適的結婚對象，跨境非法婚姻、跨境強行拐賣和強迫賣淫等社會問題將會越來越嚴重。

3.獨生子女的成長環境問題及其將要面臨嚴重的養老負擔

隨著計劃生育政策的開展，獨生子女現象在我國成為了主流。只有一個孩子，使得整個家庭都圍繞著這個孩子轉，在成長道路上，盡可能地避免孩子受到挫折，盡可能滿足孩子的需求，溺愛成風，造成了獨生子女成長中不良的心理素質，比如以我為中心，嬌氣，依賴性強。這個現象不是絕對的，但也反應了一部分情況。

此外，由于缺少兄弟姐妹，在成長中集體感不強，與人相處的能力較差，融入集體比較難。缺少兄弟姐妹，由于親近的人很少，也導致了人和人之間的信任關系較弱，這也是當前我國社會普遍信任不強的一個原因。

第二代獨身子女往往還面臨著更加嚴峻的養老問題。421家庭結構成為普遍現象的同時，意味著年輕人身上的養老負擔更重。老年人在家庭結構中成為大多數，年輕人反而很少，也使得家庭氣氛更為沉悶而缺少朝氣和活力。

4.容易陷入低生育率陷阱

我國計劃生育政策的目標是將人口總和生育率控制在1.8左右。但現在我國的實際生育率在不超過1.5。現在全世界都陷入對低生育率的恐慌之中，一旦總和生育率降至1.5，扭轉生育率下降趨勢將會變得極為困難。人口正常更替水平的生育率是2.1，即意味著一個婦女一生平均要生2.1個孩子，之所以不是2.0是因為正常情況下，出生的男女比例為102-107:100，另外還有一些婦女在生育前死亡。在2.1的生育率下，人口總數基本維持不變。但是所有已經步入“低生育率陷阱”的國家，尚無重新達到人口正常更替水平的先例。所以，盡管我國目前人口基數很大，仍是世界第一人口大國，但如果人口生育率持續下降，將最終會導致我國人口數量急劇萎縮。

5.“失獨”現象

一些年齡在50左右、其獨生子女因疾病或意外去世的老人，在經歷了“暮年喪子”的人生大悲之后，已失去再生育能力，不能再生育也不愿意收養子女，只能獨自承擔養老壓力和精神空虛。這些人被稱為“失獨”老人，這樣的家庭則被稱為“失獨”家庭。目前，中國15歲至30歲的獨生子女總人數約有1.9億人，這一年齡段的年死亡率為萬分之四，因此每年約產生7.6萬個失獨家庭。據統計，目前中國的“失獨”家庭至少已超百萬。

實行計劃生育政策以來，獨生子女家庭在本質上是風險家庭，其中最大的風險莫過于獨生子女的死亡。獨生子女的失去就意味著完整的、穩定的三角形家庭結構的缺損和瓦解。幸福生活的崩潰和毀滅，痛苦生活的開始和延續，對失獨群體來說，不僅僅是外部生活的翻天覆地，還有內心世界的動蕩不已。

6.人口紅利逐漸消失

“人口紅利”是指某一時期內一國勞動人口（國際上通常將15-64歲列為勞動年齡人口）占比高、撫養率（（老齡人口+未成年人口）/勞動力人口）低，從而為經濟發展提供了充足的勞動力和較高的儲蓄水平。

古典經濟學家亞當·斯密認為，人口絕對水準的增加導致了經濟的發展，也就是說，經濟的增長會帶動人口的增長，使勞動力的就業增大，這就大大的增加了生產量，并使國民收入增加，因此，人口也會隨之增加，而人口的增加又會使市場的規模進一步擴大，這樣經濟也會隨著增長。他指出一國的經濟是否繁榮最重要的是看人口增長的情況，國民收入的增加，儲蓄量也隨之增加，勞動報酬也跟著增加，這樣人們將會獲得更多的生活資料，使人口增長，人口的增長和經濟的發展是相互促進的，只有人口不斷地增長，這個國家或地區的經濟才能夠發展起來。

我國自1980年左右開始，享受了為期30年的人口紅利，主要得益于“嬰兒潮”的疊加效應以及“計劃生育”政策對人口增長的控制。建國以來，兩批“嬰兒潮”帶來的勞動人口增加從80年代起大規模顯現。從中國人口增長的影響與經濟發展的重要指標中的國內生產總值的關系來看，1978年以后國內生產總值的成長速度是比較快的，平均增長率以9.7%的高水準飛躍地增大，成為世界上經濟發展速度最快的國家之一，國內生產總值也在世界名列前茅。經濟增長的積極因素主要有勞動力的數量增大及其資質的改善、勞動生產性的上升、技術的進步及資本集約度的上升，特別是與人口因素的勞動力數量的適度增大和資質的改善密切相關的。

一個落后的農業國在早期工業化的進程中，可以從農村吸收大量的廉價勞動力，而廉價勞動力可以使企業迅速地積累資本，因為勞動力成本低，企業的利潤就比較高，利潤積累轉變成資本，完成一個國家的工業化。等到農村的剩余勞動力向工商業的轉移基本完成以后，形勢就會發生根本的改變。鄉村廉價勞動力供應接近枯竭，“劉易斯拐點”就到來了，即由勞動力過剩向勞動力短缺轉變。此后，工業、商業、城鎮經濟要發展，就要在城鎮地區招收工人，就不得不為勞動力提供更為優厚的薪酬和福利。

據國家統計局數據顯示，2012年15～59歲勞動年齡人口93727萬人，比上一年減少345萬人，比上年末下降0.6個百分點；2013年，國家統計局的統計結果顯示，16～60歲的勞動年齡人口為91954萬人，比上年末減少244萬人；2014年，統計局以16～60歲的勞動年齡人口為統計對象，結果發現，勞動年齡人口數量比上年末又減少了371萬人，總數為91583萬人。我國勞動年齡人口數量出現連續三年的下降，業內專家學者普遍認為這一趨勢短期內將不會改變。

中國社會科學院發布的《藍皮書》指出，在2020年之前，我國勞動年齡人口減幅相對放緩，年均減少155萬人；之后一個時期減幅將加快，2020-2030年將年均減少790萬人，2030-2050年將年均減少835萬人。生之者寡，食之者眾，中國的人口紅利將趨于消失。

（二）實施全面兩孩政策的重大意義

1.滿足群眾的生育意愿

當前，很多群眾希望能夠生育兩個孩子。據調查，20～44歲已婚人群平均理想子女數是1.93個，農村是2.1個左右，城鎮是1.8個左右。實施全面兩孩政策，能夠滿足大多數群眾的生育意愿。從長期看，政策調整后，我國家庭規模有所擴大，有利于構造穩定的親緣關系網絡，促進家庭的代際關系健康幸福，增強養老照料功能。

2.增加人口數量、優化人口結構

實施全面兩孩政策，有利于改善人口結構，促進人口均衡發展，為實現“兩個一百年”戰略目標創造良好的人口環境。圖2為全面二孩政策實施后的新增出生人口規模估計，每年約帶來的新增人口在300萬到800萬之間，估計中值為500萬，生育高峰可能在2017年出現。據預測，實施全面兩孩政策，2050年可增加3000多萬勞動力，勞動力年齡結構有所改善，在一定程度上緩解我國人口老齡化的進程，優化我國人口結構。此外，全面放開二孩政策還能使得更多的父母享受到兒女雙全、承歡膝下，避免出現“失獨”家庭，有助于社會的和諧、穩定，增加社會幸福感，促進人口長期均衡發展。

3.促進經濟持續健康發展

實施全面兩孩政策，從短期看，將直接帶動住房、教育、健康、家政及日用品等方面的消費需求，刺激擴大相關領域投資，增加就業。長期來看，對經濟增長的正效應更為顯著。雖然近期會略微推高人口撫養比，但是新增人口進入勞動年齡后，將降低人口撫養比，使經濟潛在增長率提高約0.5個百分點。

圖2　2015年生育政策調整新增出生人口規模估計

《人口發展“十一五”和2020年規劃》提出，到2020年我國人口總量控制在15.5億人左右，這個目標為實施全面兩孩政策預留了空間。全面兩孩政策落地以后，預測到2020年總人口為14.3億人，雖對資源環境略有增加，但不影響我國既定資源環境戰略目標的實現。

四、推進全面兩孩政策的扎實有序實施

（一）實施全面兩孩政策的有利條件

1.深入的研究與論證為實施全面兩孩政策提供了科學的理論支撐

2004—2006年，國家組織人口發展戰略研究；2007—2008年，國家人口計生委提出了“三步走”的思路，即雙獨兩孩、單獨兩孩，然后在適當的時候實施全面兩孩政策；2016年年初，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志對調整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。

國家衛生計生委及相關部門，圍繞“十三五”時期人口發展戰略和應對老齡化政策進行了專題研究；并組織若干研究團隊，依據2010年全國人口普查、2014年全國人口變動抽樣調查等數據，利用國際國內現有的分人群分要素回推、孩次遞進、聯合國人口預測和微觀仿真等四種測算方法，對全國兩孩政策下的人口變動狀況進行了多方案測算比較。與此同時，其他團隊就政策調整對經濟社會、資源環境產生的影響進行了深人分析論證，召開了近百場論證會，而且組成若干個組，到22個省區市調研，形成了上百萬字的系列研究報告。

2.“單獨二孩”的實踐經驗

黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策。在各級黨委、政府和各級衛生計生部門、相關部門的共同努力下，單獨兩孩政策落地扎實有力，出生人口數量符合預期。截至2015年9月底，約176萬對單獨夫婦提出再生育申請。2014年人口出生率比2013年提高了0.29個千萬點，出生人口性別比下降了1.72個點，是近年來出生率上升、出生人口性別比下降幅度最大的一年。單獨兩孩政策的實施釋放了部分生育勢能，降低了出生人口堆積的風險，有助于準確把握群眾生育意愿和生育行為，加強相關經濟社會政策與生育政策的銜接，為實施全面兩孩政策奠定了良好的基礎。

（二）確保全面兩孩政策的扎實有序實施

1.堅持計劃生育的基本國策

我國人口眾多的基本國情沒有根本改變，人口對經濟、社會、資源、環境的壓力將長期存在。計劃生育基本國策必須長期堅持，計劃生育工作必須常抓不懈。人口與經濟社會的發展變化、計劃生育政策的調整完善，賦予了計劃生育基本國策新的內涵。當前，堅持計劃生育基本國策，就是要實施好全面兩孩政策，推進計劃生育服務管理改革，引導家庭負責任、有計劃地安排生育，調控人口總量、提升人口素質、優化人口結構、引導人口合理分布，促進家庭幸福和諧和人口長期均衡發展。

2.創新計劃生育服務管理

實行生育登記服務，取消兩孩以內生育審批，由家庭自主安排生育。準備生育的夫妻可到一方戶口所在地或居住地辦理登記，免費領取生育服務證，提供計劃生育、優生優育、生殖健康的優質服務。優化辦事流程，全面推行網上辦理，落實首接責任、一站式服務和承諾制，做好便民服務。堅持和完善目標管理責任制，完善社會撫養費征收管理制度。

3.配套設施的建立和完善

要實現促進人口長期均衡發展的目標，在生育政策調整完善，還應當研究制定與之相配套的經濟、社會和家庭發展的政策，解除群眾的后顧之憂，使生育政策能夠更好地發揮作用。要滿足群眾新的計劃生育健康需要，需要衛生和計劃生育部門拓展服務人群、轉變服務方式、提高服務質量。重新審視生育審批制度和孕檢制度，管理和服務要走向尊重意愿、滿足需求、便利群眾、積極引導。應該鼓勵各地根據各自的情況因地制宜，開展多種工作模式。

要想實施好全面放開二孩的政策，需要各地各級政府要把思想和行動統一到一起，做好政策的落實工作。修改完善相關法律法規，做好政策的銜接；要加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務的供給；要幫助有特殊困難的計劃生育家庭；要便民、利民，做好服務工作。力爭把全面放開二孩政策這項惠民生、利長遠、合民心、順民意的好事辦好。

4.加大對計劃生育家庭的扶助保障力度

進一步完善獎勵扶助、特別扶助、少生快富制度，實行獎勵扶助標準動態調整。對存在特殊困難的計劃生育家庭，加大幫扶力度，妥善解決他們的生活照料、養老保障、大病治療和精神慰藉等問題。配合有關部門積極推動調整完善生育產假和配偶陪產假等制度，保障女性就業權益。

5.加強出生人口監測和風險防控

完善信息動態采集機制，加強人口變動情況調查，建立健全人口監測和預報預警制度。加快國家人口基礎信息庫和人口健康信息化建設，實現部門信息共享。強化政策實施情況的評估和監督，確保政策平穩落地。

五、天津市關于全面兩孩政策的應對措施

2016年1月14日召開的天津市十六屆人大常委會第二十四次會議表決通過了關于修改《天津市人口與計劃生育條例》的決定，標志著國家全面兩孩政策的配套規定在天津市正式實施。2015年1月1日起，天津市生育兩個以內子女的，不實行審批，由家庭自主安排生育。

（一）取消晚婚晚育假期

《決定》刪除了有關晚婚晚育獎勵的內容。天津市明確按照《決定》的規定，“符合法律、法規規定生育子女的，男方所在單位給予七日護理假，女方所在單位增加生育假（產假）三十日；不能增加生育假（產假）的，給予一個月基本工資或者實得工資的獎勵。參加生育保險的，按照生育保險的規定執行。農村居民符合法律、法規規定生育子女的，可以參照前款規定，由所在鄉、鎮人民政府和村民委員會根據實際情況給予獎勵。”

（二）生育登記政策登記變化

為了方便群眾登記，提高服務的效率，本市新的生育登記主要變化有：一是在一孩、二孩的生育服務登記中已不再要求提供所在單位或村（居）委會的證明材料，對婚育情況一時難以核實的，需由夫妻雙方對其真實性作出承諾后予以辦理。如果以虛假承諾獲取了生育登記，一經查實，生育登記予以取消；如果已經生育的，將依法依規進行處理。二是登記信息通過系統傳輸，群眾如有需要，工作人員可提供生育登記信息表并加蓋公章。已取得《天津市政策內二孩審批證明》的，申請人可持《天津市政策內二孩審批證明》和已孕妊娠診斷證明直接進行二孩生育登記。

（三）全面兩孩政策實施范圍認定

天津市明確以下三種情況可以要求安排再生育一胎：一是兩個子女中有子女經醫學鑒定為病殘兒，醫學上認為夫妻可以再生育的，可以要求安排再生育。二是再婚（不含復婚）夫妻，再婚前合計只生育一個子女，婚后生育一個子女的。三是再婚（不含復婚）夫妻，再婚前合計生育兩個以上子女，婚后沒有生育子女的。

此外，對于流動人口的生育審批，天津市計劃生育行政主管部門根據其戶籍地的再生育審批證明，向流動人口提供與天津市戶籍人口相同的計劃生育管理和服務。

（四）加快相關配套設施的建設

面對可能出現的人口出生高峰，天津市教育部門將展開調研，提前布局。首先，天津市提出，將加大資源調整力度，新建一批公辦幼兒園，改造幼兒園校舍，加快建設普惠性幼兒園，鼓勵民辦資本參與建設幼兒園。第二，天津市將完善義務教育免試就近入學制度，加強九年一貫制學校建設，推行學校聯盟、委托管理、集團化辦學模式，建設百姓家門口的好學校，讓每一個孩子就近享受優質教育資源。

計劃生育政策是國家為促進人口長期均衡發展、實現人口與經濟社會、資源環境可持續發展而制定的國家方略，是修正人口總體失衡，并保持人口總體長期均衡發展的基本國策。此次實施全面兩孩政策，是我國計劃生育政策實施以來的一次重大調整，它雖然不能改變我國人口發展的總體趨勢，但是它確實可以帶來優化人口結構、緩解老齡化進程、提高人口素質、完善家庭結構等諸方面的積極效果。雖然新政策增加的一定規模的人口數量會增加經濟社會的競爭性、增大資源環境的壓力，但總體仍在可控范圍內。總體而言，實施全面兩孩政策利大于弊，有助于我國人口的長期均衡發展。

天津經濟課題組

總策劃：虞冬青

采寫運營：馮時孟力張麗恒曲寧

統籌：仲成春

中圖分類號：C924.21

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0024－08