爭鳴：“全面二孩”時代，誰為學前教育買單？

文｜本刊記者 石慧

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爭鳴：“全面二孩”時代，誰為學前教育買單？

文｜本刊記者 石慧

隨著“二孩”政策正式放開，學前教育階段首當其沖受到影響。人們不禁要問，幼兒園學位充足嗎？如何擴大總量？誰該為學前教育買單？在今年兩會期間，各方對這些問題也展開了討論。世界學前教育組織中國委員會秘書長余珍有接受了《幼兒100》（教師版）專訪，為您詳解“二孩”政策下幼兒園擴總量、保質量的思路。

“全面二孩”政策影響下的幼兒入園

教育部部長袁貴仁認為，全面“二孩”政策實施后，全國每年預計會新增加300萬個兒童，按照現在的學制，3年后會有900萬兒童在幼兒園讀書，學前教育壓力很大。的確，學前教育階段將首先受到“二孩”政策的影響。但余珍有通過最近的小范圍調查，發現有生育意愿乃至付諸行動的年輕人并不多。因此，他對“二孩”影響下的生育潮持觀望態度。“我分析入園情況時，‘二孩’政策是其中的一個影響因素，但我不把它作為主要因素，因為這些年，學前教育本身欠賬就很多。”

首先是歷史遺留問題導致的公辦園明顯減少。2003年，《國務院辦公廳轉發教育部等部門（單位）關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》就指出，一些地方對幼兒教育的重要性認識尚不到位，簡單套用企業改制的做法，將幼兒園推向市場，減少或停止投入，甚至出售；有的地方幼兒教育管理力量薄弱。

余珍有介紹，按照國際經驗，在發達國家，民辦園占三分之一以下，在發展中國家、欠發達國家，民辦園占到八成。而我國從2009年到2014年，公辦園與民辦園的比例一直較為穩定地維持在百分之三十幾比百分之六十幾。

公辦園減少與國家財政投入不足也有關。有兩個值得參考的數字，一是學前教育在教育經費中所占的比例，二是學前教育投入占GDP的比例。按照國際標準，前者應占到10%，后者應占到1%，這樣學前教育才能可持續發展。

從我國的情況來看，到2014年，前者占到3.22%，離10%還很遠，后者占到0.134%。但這幾年已經有向好的趨勢，而且占比較小，這也可能與國家財政性教育投入的總數字有關，到2012年，才達到教育法規定的4%。

財政投入不足也導致在園人數減少，入園率偏低。余珍有認為，盡管國家中長期規劃以及各省的兩期三年行動計劃都在強調提高入園率，但是總體水平還不高。2004年OECD（經濟合作與發展組織）國家入園率達到80%以上，而從2009年到2014年，我國的全國入園率從50.9%提高到了70.5%，按國家中長期計劃，到2020年，要達到80%以上，余珍有估計，按照目前情況，這是可能達到的。

“這三方面體現了學前教育之前欠賬太多，所以現在必須要補起來。特別是政府現在提出教育公平，學前教育關系到教育起點公平，這個問題很有迫切性，解決好這個問題，也就給解決起點公平提供了契機。社會的公平，教育公平是最重要的，教育的公平在起點，解決不好，后面會帶來一系列問題。”余珍有說。

企事業單位辦園切忌再現不公

今年兩會期間，教育部部長袁貴仁在列席十二屆全國人大四次會議開幕式時表示，要大力發展公立幼兒園，積極支持企事業單位舉辦幼兒園，采用政府購買措施來扶持民辦幼兒園，在有條件的小學附屬辦學前班。

對此，人民網一篇署名郭元鵬的文章指出，企業包括兩種：一種是私人企業，一種是國有企業。對于私人企業來說，他們如果能夠創辦幼兒園，那是對職工的關愛，也是吸引職工為企業效力的好載體。在這個用工荒的時代，也是競爭人力資源的辦法。但是，如果是國有企業呢？這動用的可是國家資金。事業單位是政府下屬的單位，這些單位的資金也還是政府的，那么用政府的資金建設幼兒園，供職工的子女上學，合適嗎？很多年前，一些地方政府的單位也會創辦幼兒園，當時就引發了對教育公平的質疑。憑什么單位可以創辦幼兒園，只讓單位職工的孩子入學？老百姓的孩子就只能上私人幼兒園？這其實也是一種不公平。

這篇文章對企事業單位辦園提出了一些顧慮。全國人大代表、江蘇亞萍集團董事長陸亞萍對此也有自己的想法，她的企業中，包含了商場、大賣場、賓館等，女職工集中度很高，但她不打算辦幼兒園：“員工現在4000多人，99%的都是女職工。我們企業沒有辦什么幼兒園，不要增加這個負擔，不太現實。”

全國人大代表、淮安市教育局局長張元貴也認為，在女職工集中的單位辦幼兒園，出發點是好的：“我認為你服務的對象應該不僅僅是本單位，你既然有辦園資質，那你就不要再局限在自己的單位。”

這同樣考驗著地方教育部門的智慧。江蘇省教育廳廳長沈健表示，全國符合“全面二孩”政策的夫婦約有9000多萬對。幼兒教育的發展比義務教育、高中教育發展得晚，在國民教育系列中，幼兒教育還是短板。放開二孩政策后，需要建更多的幼兒園。解決這一難題，需要政府、社會共同參與：“我們江蘇省是以政府投入，社會力量參與，公辦和民辦并舉的體制。從幼兒園的發展，政府的責任主要是縣級政府為主，如果女職工比較集中的單位舉辦幼兒園，也是作為社會力量投入。如果是按照標準來投入，我們也是做好準備給予支持。我們支持社會力量的參與，共同辦好有質量的幼兒園。”

在余珍有看來，教育部的思路主要是為了擴大總量。政府應當成為最大出資者，包括政府直接投入舉辦或通過事業單位、國有企業舉辦、政府購買服務（資助非公辦的普惠幼兒園、直接資助幼兒）等方式。但是政府不宜將責任直接轉嫁給非公有制經濟體或家長。

政府買單的方式需更靈活有效

對于有人提出的，將學前教育納入義務教育，余珍有認為，這還需要進一步研究，目前來看不太合適。政府的買單、投入方式不一定非要通過將學前教育納入義務教育來實現，可以實行全部或部分免費。余珍有認為，以現在的條件，學前一年實行全部或部分免費，已經能夠實現。

除了以各種形式對學前教育實行免費，還可以對普惠性民辦園進行補貼，間接減輕家長的負擔。政府買單的方式甚至可以更靈活，只要能夠解決問題。余珍有指出，在偏僻散居的地方，完全可以提供家庭式的幼兒園。對這些幼兒園的物質標準可以降低，但軟件要求，如消防等安全標準、工作人員的要求不能降低，還要謹防一些非法幼兒園搖身一變成為合法看護點。

余珍有認為，國家已經意識到目前存在的問題，提出了一些解決方式。首先是對學前教育的定位越來越清晰和準確，2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》指出，學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。2014《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》也指出，加快學前教育發展是辦好人民滿意教育、推進教育公平、保障和改善民生的重大舉措。

當前發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育；必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調動各方面積極性；必須堅持改革創新，著力破除制約學前教育科學發展的體制機制障礙；必須堅持因地制宜，從實際出發，為幼兒和家長提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學前教育服務；必須堅持科學育兒，遵循幼兒身心發展規律，促進幼兒健康快樂成長。

余珍有進一步強調，十三五的重點，一是擴大總量。著力擴大農村學前教育資源，重點解決好連片特困地區、少數民族地區、留守兒童集中地區學前教育資源短缺問題。充分考慮城鎮化發展、老城區改造和人口流動的實際，重點解決好城鎮及城鄉結合部學前教育資源總量不足的問題。努力增加殘疾適齡兒童的入園機會。

還要調整結構。調整資源結構，擴大城鄉公辦園和普惠性民辦園的覆蓋面。調整布局結構，努力實現就近入園、方便入園。調整投入結構，在繼續擴大資源的基礎上加大對條件保障的投入力度。

此外，必須健全機制。完善政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的投入機制，努力做到保工資、保安全、保運轉、保發展。健全公辦園教職工編制核定、補充制度，依法保障幼兒園教職工合法權益。完善學前教育管理體制和辦園體制。

最根本的是要提升質量，要深入貫徹落實《3 - 6歲兒童學習與發展指南》，健全幼兒園動態監管機制，提高幼兒園教師、衛生保健人員的專業素質和實踐能力。提升辦園水平，各類幼兒園的師資、班額、玩教具、園舍等逐步達到國家和地方規定的標準。