促進中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共財政政策研究

于學蓮

[摘要]文章針對新型城鎮(zhèn)化背景下的公共財政政策調(diào)整問題，首先分析了城鎮(zhèn)化與公共財政的關(guān)系，進而分析了目前我國城鎮(zhèn)化推進過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，并就調(diào)整優(yōu)化公共財政政策，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了相應(yīng)的建議措施。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；公共財政；調(diào)整優(yōu)化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621070

1通過公共財政政策推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要性分析首先，城鎮(zhèn)化進程本身具有公共產(chǎn)品的基本屬性，這就決定了城鎮(zhèn)化建設(shè)難以通過市場調(diào)節(jié)來滿足進展需要，必須通過政府主管部門等相應(yīng)的財政政策手段來調(diào)節(jié)。也就是說城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展，在根本上也需要公共財政政策的有力支撐，只有這樣才能夠有效帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的持續(xù)健康增長。

其次，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，進一步增加了公共支出的壓力，特別是城鎮(zhèn)化推進過程中，由于人口、資本以及技術(shù)等要素的集聚，需要開展大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提供教育、醫(yī)療、社會保險等公共服務(wù)，而這些往往都需要政府作為投資主體，因而對于財政政策的制定以及財力保障等提出了新的更高要求。

最后，城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進需要公共財政政策的激勵引導(dǎo)，尤其是在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新常態(tài)下，國家在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，更加側(cè)重于各種新材料、新技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，而促進這些新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，迫切需要采取財政補貼、稅收等措施進行引導(dǎo)。

2我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的公共財政困境問題分析（1）與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的配套公共財政政策不完善。在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進過程中，需要大量的資金投入，但是目前我國在城鎮(zhèn)化的具體實踐過程中，如果僅僅依靠財政預(yù)算必將是杯水車薪，因此主要是依賴于土地財政或者是地方性的政府融資，這就存在著融資渠道過于狹窄的問題，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源具有較強的不可持續(xù)性，造成了一些地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中出現(xiàn)了嚴重的政府債務(wù)問題，不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的后續(xù)開展。

（2）擴大社會保障方面的財政政策力度不足。確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進，重要的保障措施之一就是有力的社會保障措政策。但是目前我國很多地方在這方面的公共財政政策還不夠完備，對于社會保障領(lǐng)域的公共財政投入不足，這就造成了在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)推進的過程中出現(xiàn)了城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力弱、產(chǎn)業(yè)支撐比較小的問題，進一步導(dǎo)致了農(nóng)民進城的意愿也不強，城鎮(zhèn)化進行的動力也不足，很容易影響社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

（3）一些公共財政政策存在短期化的行為。有的地方在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，片面追求城鎮(zhèn)化建設(shè)的進度，在制定有關(guān)的發(fā)展政策過程中，對于公共財政政策的可持續(xù)性不夠重視，尤其是在財政投入上未實現(xiàn)合理統(tǒng)籌，存在著財政政策體系不夠健全的問題。

3推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共財政政策調(diào)整優(yōu)化措施（1）改革完善我國的土地財政制度。現(xiàn)階段，我國很多地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)主要是依賴于土地財政上的資金支持。推動我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步向前，必須對當前的土地財政政策進一步合理優(yōu)化。首先，應(yīng)該對當前土地資源的供給以及利用機制進一步的優(yōu)化，重點在提高土地資源的流動性、利用效率等方面出臺相應(yīng)的措施。其次，應(yīng)該注重完善地方政府的財政預(yù)算管理制度，加強對債務(wù)的控制，可以采取以土地資源作為杠桿來撬動地方融資，不斷提高城鎮(zhèn)化建設(shè)對社會資本的吸引力，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對土地財政的依賴性。

（2）拓寬財政融資方式。推動城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，在根源上需進一步拓寬財政融資的渠道，提供充足的資金動力。應(yīng)該重點探索依靠市場化手段配置財政資源，充分發(fā)揮財政支持的動力，使有限的財政資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，拉動和引導(dǎo)社會資金、民間資本跟進，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。在這方面，可以探索更多的財政投融資方式，也就是以政府為主體，通過各種方式直接或者是間接的籌集資金，并按照政府發(fā)展的目標要求進行資金投放，通過這種利用財政投融資，直接吸引外界資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資方式，不僅可以有效保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的支持，而且可以充分發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，還可以有效提高資金的使用效率。

（3）用好PPP融資模式。PPP融資模式作為一種運用比較成熟的投資模式，同樣可以在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮重要的作用。PPP融資模式也就是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過實現(xiàn)政府與企業(yè)、非政府組織之間的合作，共同開展公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)或者是提供公共服務(wù)。在具體的運用過程中，應(yīng)當充分處理好伙伴關(guān)系、風險分擔和利益共享等關(guān)鍵要素，充分調(diào)動民間資本、社會資金以及境外資金等共同參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，進而解決政府資金瓶頸問題，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（4）制定更有助于推進基本服務(wù)均等化的公共財政政策。現(xiàn)階段，在我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，更加強調(diào)的是以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，尤其是提出了包容性、高效性、可持續(xù)性的發(fā)展要求。依靠公共財政政策推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，首要解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的社會保障問題，特別是提供均等化的基本公共服務(wù)，確保城鄉(xiāng)居民能夠享有同等待遇。在公共財政政策的制定過程中，應(yīng)該注重加大保障流動人口權(quán)益，將基本公共服務(wù)向居民延伸，按照居住年限，在就業(yè)、子女就近入學、申請保障性住房、參加城鎮(zhèn)職工社保等方面，制定相應(yīng)的財政政策，尤其是增加相關(guān)的資金投入確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障。

（5）加強對地方公共財政的管理。推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，在公共財政政策體系建設(shè)方面，最關(guān)鍵的還是要依靠科學的財政政策體系。應(yīng)該完善財政上的全口徑預(yù)算管理，重點是將有關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的收支納入到預(yù)算管理范圍，通過這種統(tǒng)攬調(diào)配的方式，確保各項財政資源在地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中能夠真正的合理配置。在地方城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，還應(yīng)該重點加強對重點投資建設(shè)項目的管理，尤其是在財政資金的利用效率、支出績效評價、財政紀律履行情況等方面，避免地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)盲目融資或者是低效投資的行為，進而嚴格控制地方債務(wù)風險。此外，在公共財政政策的制定方面，應(yīng)該重點加強對財政的審計監(jiān)督，并定期對地方政府的隱性負債、擔保情況等信息進行公開，以確保財政透明度，進而依靠更有效的公共財政政策來推動城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展。

4結(jié)論

城鎮(zhèn)化建設(shè)在我國國家戰(zhàn)略規(guī)劃中具有非常重要的作用，也是解決當前我國新常態(tài)發(fā)展時期經(jīng)濟社會矛盾的主要著力點。這就要求必須不斷地調(diào)整改革我國相關(guān)的公共財政制度，進一步穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步推動城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化，并彌合二元經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。

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