以PPP方式推進國企改革

劉尚希

近期，在國資委宣傳局和財政部政府和社會資本合作中心的指導下，國資委新聞中心聯合中國交建集團開展了“走進新國企、尋找PPP樣本”活動，赴貴州、云南兩省開展實地調研工作。此次調研雖然時間不長，但我對PPP的理解有所深化，收獲頗豐。我認為應該把PPP模式當作一件大事去做，有必要去深化認識，而且這種認知的提升是無止境的。

第一，對PPP的認識應有所深化。以討論的形式去深入思考相關問題是一種有效方式，政府也有必要深化自己對PPP的理解。我國探索運用PPP已有很長時間，但初期探索是無意識的，是在特定背景下被逼出來的路徑探討。經過長期探索與實踐，我國已經突破傳統思維，形成了一種行為合作，即強調了綜合市場的原則，創新合作。雖然思想上發生了轉變，但理論尚未跟進。不能運用已有的書本知識來檢驗，這是我這次調研的最大體會。因為現實是豐富多彩的，而很多情況我們并不了解或是了解有限。即使感覺已經對事物有所了解，也并不代表真正看透了事物的本質。

因此，我認為要避免經驗主義。創新本來就是從無到有的過程，不論是人、還是社會資本觀，都處在一個變化的狀態，但在轉變的過程中會產生各種分歧，所以需要用長遠眼光看待這個問題。這可以從宏觀、微觀兩個層面去理解。從宏觀角度看，PPP屬于“共治”范疇，通過一種行政運作的方式引進市場因素，因此叫“共治”。基于這樣一個基本理念，“共”代表“公共利益”，即更好地為百姓服務。按此邏輯推導下去，為社會公眾提供公共服務不是獲利行為，政府在此領域的開放形成一種新的供給模式。進一步延伸，PPP改變了資源的配置方式。過去“政府”和“市場”這兩只手是分開的，現在把這兩只手協同起來共享資源，因此從宏觀角度講這屬于一種“共治”理念。從微觀角度講，如何促成行為主體之間合作的成功？這就涉及到如何做到“收益共享，風險共擔”，而在微觀操作模式的創新方面確實有很多的亮點。

對于PPP，我認為只有“特許”，沒有“經營”。國內翻譯PPP的時候加上了“經營”，叫“特許經營”，其實特許就是特許，經營就是經營，兩者是分開的。而對經營權的轉換，是建立一個平等合作的伙伴關系，這是“P”的一個最大的含義，所以特許權是不可以轉讓的，但是經營權是可以的。特許是正向的關系，它富有專有性，經營權是一種平等的合作關系，縱向“特許”和橫向的“經營”其性質是不同的，所有權、特許權、經營權等是分離的，擁有特許權、經營權、收費權是不一樣的，但現在卻把特許權、經營權、收費權捆綁在一起，因此需要一個過程去轉變觀念、深化認知。就如以前的國營企業，經過了長期探索，就是把經營權和特許權相分離，建立現代企業制度，由此促成國企今天的發展。以前我們把所有權和經營權混為一談，現在卻把經營權和特許權混為一談。

第二，PPP作為市場化改革的關鍵一環，改革的牽引性非常大，從治理的角度來講，它會改變整個社會的利益結構和風險結構，我們過去這種探索運用在很多高速公路的建設中，現在大家對高速公路很有意見，我們的高速公路能不能不收費？因為國外很多高速公路都不收費了。如果按照原有模式運作，政府承擔高速公路的建設運營責任，不收錢只收稅，如果這些公共服務由政府和社會相關主體共同來提供，而不是完全由政府承擔，將會是另外一種局面。老百姓有了公共服務會帶動整個消費水平、生活質量的提升。所以從這個角度講，PPP不亞于市場化改革，在此的意義是凸顯的。在此過程中我們看到了牽引性和輻射性。市場經濟探索了20年才進入成熟階段，它實際上貫徹于整個治理過程，我認為此項改革意義重大。同時，這個改革對于整個國家的治理結構產生了改革的牽引，而且對行為方式也產生了重要的推動作用。

另外對企業改革，PPP實際上也扮演了推動的角色，包括民企和國企，因為是進入一個非傳統的領域，即競爭非常充分的市場領域。現在國企和民企進入非傳統的市場環境，這需要具有社會責任。現在可以通過PPP方式推進國企改革，這是一個很好的切入點，對整個國有資產管理體制的改革都將產生不可估量的影響，不亞于一項市場化的改革舉措。

第三，PPP是不斷創新的過程，是一種動態而非靜態的過程。這需要不斷進行模式方面、治理方面的創新，這樣才可能讓PPP扎根發展，而不是僅停留在概念層面。只有通過創新才能推動PPP真正落地，由此變為現實。退出改革、經營改革是一個方面，創新和改革有關聯，但是創新更加有力。

第四，央企要作為社會資本來參與PPP模式，充分認識國有資本作為社會資本在PPP發展中的重要作用。我建議這一點要突出，媒體宣傳時要強化。社會資本具有多樣性，在PPP模式中之所以翻譯成“社會資本”是相對于政府而言的。社會資本并非經濟資本，經濟資本的目的就是追求利潤。社會資本不完全等同于經濟資本，它應當承擔一部分社會責任。所以這里講社會資本，本身就是一種創新，我覺得非常貼切。市場主體如果只帶有社會投資的屬性，要尋求暴利，就不要參與PPP，要打算進入這種具有公共屬性的領域，就要以社會投資、社會責任為屬性。如果抱著投機的心態進入到PPP模式的相關領域，就可能面臨失敗。國有資本作為社會資本，恰恰具有這樣的屬性。國有資本一方面是經濟資本，有經濟屬性的一面，需要其保值增值；另一方面國有資本也具有社會資本的屬性，要承擔很強的社會責任。加班加點完成一些項目，他們的敬業精神都看得出來，國有資本作為社會資本的屬性是不是在其中有所體現？這點不能忽視。國有資本如何平衡自身兼具經濟資本和社會資本兩種屬性？這兩層屬性的關系，對于國有資本可能是一個考驗。

第五，應如何完善法律關系？這是一個非常艱巨的任務，過去很多的法律不相適應，因為在原有背景下的立法不適應現在社會的重大改革，也不利于推動PPP創新發展的要求。我們在PPP模式更多是走法律程序，如何更好地促進合作？如何運用法律思維？由于法律關系的淡漠，法律關系的不清楚將會引起很多問題。關于所有權、產權、特許權、運營權等都會涉及到法律關系，包括市場主體的進入、退出、投資、融資等方面，但是現在概念上認識不足，主要是法律關系看不清楚，或者把不同的法律關系攪在一塊兒，到底是公法、還是私法？這需要運用傳統的法學理論和思維，所以我一直在研究法律問題。政府和企業用法律思維去思考PPP模式，將會使得雙方更容易進行合作。

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公私合營模式（PPP）Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式的典型結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

PPP模式已經得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結果提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。其中，有24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，列入2004—2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

中國政府也開始認識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。在中國基礎設施建設領域引入PPP模式，具有極其重要的現實價值。