貨幣發行業務風險防控機制研究

嚴文靜

摘 要：人民銀行貨幣金銀部門是人民幣發行管理的主要部門，承擔著確保貨幣發行安全的重任。貨幣發行中的風險大體可以分為業務操作風險、制度執行風險、員工道德規范風險及現金供應風險四個方面。本文在分析貨幣發行業務風險原因的基礎上，通過借鑒發達國家的經驗，從加強教育、嚴格制度落實、完善防控機制、健全內控、強化監督等方面提出了加強貨幣發行業務風險防控的建議。

關鍵詞：貨幣發行業務；風險防范；內控制度建設；基金調撥

一、貨幣發行業務風險類別

《中國人民銀行法》賦予中國人民銀行“發行人民幣，管理人民幣流通”的權利和責任。中國人民銀行各分支機構的貨幣金銀部門依據相關法律、法規及制度辦法，管理人民幣發行、流通到退出流通的一系列業務。從具體工作內容上看，與發行基金相關的貨幣發行業務主要有發行基金調撥、印制入庫、代保管品管理、貨幣投放回籠、殘損人民幣復點銷毀和貨幣發行會計賬、表、單的編制六大環節以及諸多子環節，具體業務內容見表1所示。

貨幣發行是人民銀行的一項重要工作，也是風險多發和風險防范的關鍵環節。貨幣發行業務風險呈現多類型、多層次的特點：既有系統性風險，又有非系統性風險；既有外部風險，又有內部風險；既有技術性風險，又有道德性風險。按照其風險性質劃分，主要有以下幾個方面：

（一）業務操作中的風險

業務操作中由于管理不到位，操作欠規范，從而會導致發行基金發行中出現長短款現象等問題。業務操作中的風險主要集中在以下三個環節：

1、出入庫環節

出入庫環節的風險主要包括上下級發行庫之間發行基金調撥及對商業銀行出入庫兩個方面，常由工作人力不足、規章制度執行不嚴格、信任代替制度、人為作案等原因產生。控制該風險的重點在于數量和版別，保證發行基金簿實、賬實、賬賬三相符。

2、殘損人民幣復點環節

殘損人民幣復點環節出現的問題主要原因為管理失控、違規操作、疏于防范，從而導致人為作案的賬實不相符。總結近幾年的相關案件，人民幣復點環節問題主要表現為惡性抽張行為，其違規操作人員既有聘用制員工，又有內部正式員工。

3、銷毀環節

銷毀過程中出現銷毀實物與銷毀命令不相符，銷毀實物在銷毀過程中出現遺漏等現象。

（二）制度執行中的風險

1、發行基金出入庫帶來的風險

未嚴格按照《發行庫管理辦法》中的規章制度對發行庫進行管理；未按照同進、同出、同操作的規章程序進行作業；業務辦理中未進行交叉復核，不落實相互監督制約制度；未實行“一筆一清”，營業結束后不按時核對庫存和對賬簽約。

2、發行調撥帶來的風險

轄區內調撥業務所簽發的調撥命令沒有實行“專人管理”；沒有按照調撥紀律嚴守秘密；未執行“共同經辦，交叉復核”的相關制度；調撥印鑒管理工作中未執行“證印分管”的原則。

3、貨幣發行賬務處理的風險

發行基金出入庫各種憑證的受理，貨幣發行信息系統數據輸入、輸出、上報、結轉、整理以及信息系統的維護等沒有按照相關規章制度的規定進行處理、操作，從而造成信息系統數據的錯誤、混亂、數據丟失等，給發行基金的絕對準確帶來風險，從而進一步誘發安全隱患。

4、庫房密碼鎖管理帶來的風險

未嚴格執行組合密碼鎖管理相關規定；未堅持定期更換密碼鎖；未對密碼進行嚴格保密，出現公開操作現象；未對密碼鎖進行定期保養，造成密碼鎖失靈，密碼失密，從而引起內盜案件發生。

（三）員工的道德風險

一方面由于職業道德素質不夠，遵紀守法觀念淡薄，置央行內控制度、金融法規、貨幣發行操作規程于不顧，不積極貫徹履行崗位的責任，甚至違法侵占發行基金。另一方面，由于相關從業人員缺乏主人公意識和愛崗敬業精神，崗位工作敷衍塞責，未能做到及時發現并有效地堵塞發行庫管理中的漏洞，從而引發發行基金損失。

（四）現金供應的脫供性風險

現金供應中的風險表現為商業銀行等金融機構在人民銀行賬戶上有可用資金，但人民銀行不能按時提供充足的現金供應。究其原因，一是由于天災人禍等不可預測事件的發生，導致社會現金供求出現異常變化，現金供應出現脫供或缺口。二是由于人為因素導致的現金脫供。由于對貨幣投放回籠規律把握不夠準確，致使現有貨幣調度不合理或貨幣供應量不夠，出現貨幣供應的局部或全面脫供。

二、發達國家貨幣發行業務經驗借鑒

貨幣發行作為中央銀行的一項基本職能，各國中央銀行都給予了高度重視，并投入了大量人力、物力。在美國、歐元區、日本、英國等發達國家的中央銀行，從事貨幣發行工作的工作人員占中央銀行總人數的三分之一。對比這些國家或地區的中央銀行貨幣發行業務，可以發現有以下共同點：

（一）鈔票處理現代化

為樹立中央銀行在貨幣發行中的權威性，維護國家貨幣形象，發達國家中央銀行都投入大量資金，依托先進的科學技術，建立起現代化的鈔票處理中心，使用自動化機器設備完成對鈔票的清點、挑剔、分類、剔假、捆扎、銷毀等重復繁雜工作，盡量減少人工操作。比如，美國聯邦儲備銀行在其12個分行均建有鈔票處理中心，美國聯邦儲備銀行最大鈔票處理中心——紐約鈔票處理中心于1992年建成，投資1.2億美元，占地面積達3.9萬平方米，擁有212名員工，工作人員占紐約分行總人數的30%，每日清分處理鈔票1.2億張，銷毀500萬張。現代化鈔票處理中心的建立，在提高效率的同時減少了人力成本，同時避免人工操作中的失誤和風險，大大提升了貨幣處理的安全性。與此同時，還能及時發現商業銀行出納中出現的問題，從而督促商業銀行提升現金出納的質量。此外，目前發達國家鈔票處理與鈔票印制比達1：1，經現代化鈔票處理設備處理過的鈔票更加適合ATM等設備的鈔票使用要求。

（二）加強商業銀行使用現金的管理

發達國家的中央銀行大都建立了比較規范的商業銀行存取現金預約制度，在加強商業銀行使用現金管理的基礎上，便于中央銀行有序安排對商業銀行現金的出入庫，保證商業銀行的貨幣供應充足，加強中央銀行調節貨幣流通的能力。比如，日本銀行規定商業銀行每天16：30前將次日使用現金計劃提交日本銀行，日本銀行據此向各商業銀行提供現金供應。英國的英格蘭銀行每月定期公布該月各商業銀行可得到的現金數量和券別，商業銀行據此向英格蘭銀行報送當月存取現金計劃，英格蘭銀行根據自身計劃和商業銀行提供的計劃統籌規劃，向各商業銀行提供先進供應。

（三）提升貨幣防偽技術

隨著科學技術的發展，鈔票防偽技術取得了很大進步。近20年來，縮微技術、磁性、熒光、安全線、紅外條形碼技術、激光技術、新型材料技術已日臻成熟并廣泛應用于鈔票印制行業。目前，先進國家的印鈔行業已綜合采用計算機、全息、激光、縮微等技術，使鈔票的防復制、防機制、防掃描能力大大提高。如瑞士法郎在印制過程中采用5種光技術，將世界多種先進防偽技術融為一體，從而印制出世界一流的貨幣。

三、加強貨幣發行業務風險防控的建議

加強貨幣發行業務風險防控要注重“人防，物防，技防”三者并舉，其中“人防”為重中之重。在風險防控措施上要嚴格貫徹內部防控和外部防控相結合的方針，力求人員保障更加有力，安全監督更加嚴格，制度更加嚴密，控制更加有效。

（一）加強教育，提高認識

1、開展風險防控專題教育，加強業務培訓。做到風險防控教育常態化，警鐘長鳴，突出重點。通過典型案例剖析，通過作案人員的思想演變過程教育貨幣發行部門從業人員防微杜漸；剖析作案人員手段特點，教育從業人員總結經驗，認識到風險防范的重要性和重點，做到有的放矢，重點防范。此外，應當定期開展業務培訓，使從業人員認識到業務流程中的關鍵和重點環節，增強風險防范意識，控制人為因素可能產生的各類風險，把問題解決在萌芽狀態。

2、加強從業人員思想教育工作。牢固樹立“以人為本”的思想，通過內容豐富、形式多樣的活動，切實做好從業人員的思想教育工作，使工作人員樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀。加強以嚴格執行規章制度、遵章守紀、愛崗敬業為主題的職業道德教育活動，在全面提升人員素質基礎上增強遵紀守法的自覺性和抵御腐朽思想侵蝕的免疫力。

（二）落實制度，嚴抓細管

從管理方式和制度體制創新等多方面入手，通過“剛性”的規章制度對從業人員的一系列工作流程加以制約。在嚴抓規章制度的過程中，要注重規章制度的科學性和可操作性，使得規章制度既要上下銜接、科學合理，又要符合實際、公開透明。

1、切實落實規章制度。貨幣發行部門要認真落實加強內部防控的各項要求，進一步完善崗位目標管理辦法、崗位責任制和業務操作規程等各項內控管理制度。對各項規章制度的落實情況進行定期檢查和內部業務操作環節的不定期抽查。使貨幣發行業務操作及轄內調撥、印鑒管理、發行基金出入庫管理、密碼鎖使用管理等重要環節嚴格按照規章制度進行，嚴禁違章操作、有章不循。

2、層層落實責任制，強化風險點的安全管理。根據不同的崗位和工作性質制定相應的風險防范責任制，把貨幣發行過程中的責任細化分解到各崗位和個人，明確責、權、利，堅持“誰主管誰負責，誰經辦誰負責”的原則，從而形成“人人有責，共同防范”的良好氛圍，做到制度在執行過程中不變形、不走樣，職責履行不缺位、不脫崗。

3、加強關鍵部門的人員管理。人事、紀檢、內審等各部門要按照有關規定，對貨幣發行中的各部門負責人和從業人員定期考核、離崗審查或檢查、指定休假。嚴格執行要害部門、要害崗位工作人員行為考核暫行辦法，堅持對關鍵部門工作人員進行年度政審考核，每年應不少于兩次思想動態分析和行為考核，有問題人員堅決撤離崗位，保證關鍵崗位工作人員品行端正、政治可靠。

（三）完善機制，互動制約

完善風險預警平臺，加強貨幣發行各部門之間的風險防范措施及互動制約機制。在技防上不斷建立完善電子化預警平臺，推進實行計算機監督控制管理，將業務操作和管理制度置于計算機監控之下，在實踐中堅決杜絕人情先于制度的現象，達到風險有效監控的目的。調配整合現有資源，組織專門的人員隊伍對業務風險的類別、性質、存在狀態、風險產生的后果、如何防范和控制風險發生進行深層次調研，建立對風險點的有效調查研究，形成可行文件指導開展風險防范。建立自下而上的信息監控機制，通過信息監控機制及時找出防范上和業務風險點控制上存在的問題并向上級進行報告、與相關部門進行橫向聯系進而獲得相關部門的支持，采取措施將風險遏制在萌芽狀態，實現風險防范的萬無一失。

（四）健全內控，安全管理

1、定期梳理完善內控制度。由于制度本身存在的局限性，隨著業務發展、部門職能調整和環境的變化，原有制度將不能適應新形勢下發展的需要。因此，要定期對貨幣發行的內控制度進行梳理，對不符合實際情況、落后的制度積極向上級進行反映，修改、完善、補充現有制度，不斷完善內控管理上的規章制度，增強制度的系統性、適用性和科學性。

2、制定有效的激勵約束機制。建立健全責任追究機制和激勵機制，實現在制度層面上增強內控建設，提升制度執行力，規范業務操作行為，以此防范化解風險。

3、強化風險防范責任意識。對貨幣發行從業人員不斷灌輸“安全面前無領導、安全工作無小事、安全面前無人情、安全面前無習慣”的理念，增強工作人員的防范和自律意識。

（五）強化監督，綜合防范

1、聯動協作，充分發揮各組織的監督制約作用。發揮業務風險管理控制領導小組的作用，組織形成部門協調配合的風險防范網絡，從而有效地發揮具體職責中的監督制約作用；從不同角度和范圍進行業務風險的管理控制，把落實各項規章制度和安全設備作為重點，實行定期和突擊檢查，對檢查中發現的問題和隱患責令其限期整改并追蹤落實情況。

2、發揮內審部門和紀檢監察執法檢查作用。內審部門要有針對、實時地開展內部定向審計工作，發現和糾正貨幣發行部門在管理和業務操作中不規范的做法和行為，把業務風險發生可能性降到最低；紀檢監察部門要認真履行監督、教育、懲處等職能，適時提出相應的風險防范辦法和思路，把執法檢查工作作為防范和查處大案要案、推動黨風廉政建設和反腐的重要任務認真開展。

3、建立對監督檢查發現問題的整改追蹤工作機制。無論是外部監督還是內部檢查，都應該本著對問題負責到底的原則，定期對整改情況進行督促。主要方式有：通過要求被檢查單位報送整改進程報告、整改結果報告，了解整改工作的開展情況；通過現場核查，檢驗整改工作質量，對于不達標的要求繼續整改；確定被檢查單位的整改責任人，采取整改責任人定期匯報方式，對整改過程和整改質量進行了解和督促等。

（六）責任管理，嚴控風險

責任管理不僅僅指發生風險事故或損失后的問責，而應該是從責任確定到責任考評再到責任追究的一系列管理手段。首先，要科學配置好發行庫管理崗位人員，根據發行庫管理的各項規章制度，明確各崗位人員的責任，并簽訂目標責任意見書，促使各崗位管理人員責任內容清晰，責任意識強烈。其次，要定期地對照崗位責任對管理責任人進行盡責程度考評，不斷提醒督促其對崗位責任的承擔。最后，對出現風險事故的責任人進行責任追究。責任追究是風險控制不可缺少的重要環節，要上下聯動，逐步探索建立一套統一定性、統一標準、統一尺度、統一程序的責任追究辦法，為強化安全管理、防范案件事故提供硬手段，堅持制度面前人人平等的原則，對各種違規違紀問題，無論什么原因，無論涉及到誰，無論是否造成損失，都要按照有關規定嚴肅追究責任，以體現內控制度的嚴肅性。

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The Research on Risk Prevention and Control Mechanism of Currency Issue Business

YAN Wenjing

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The department of currency gold and silver of the Peoples Bank of China is the major department to issue and manage Renminbi， and bears the tasks to ensure the security of currency issue. Generally speaking， the risks in currency issue can be divided into four aspects like business operation risk， system implementation risk， staff ethics risk and cash supply risk. On the basis of analyzing the reason for currency issue business risks， through drawing lessons and experience from developed countries， the paper puts forward the suggestions to strengthen risk prevention and control of currency issue business from such aspects as strengthening education， strict system implementation， improving prevention and control mechanism， perfecting internal control and strengthening surveilance.

Keywords： currency issue business； risk prevention； internal control system construction； fund allocation