我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制文獻綜述

摘 要：近幾年，我國行政事業(yè)單位不斷在提高公共服務(wù)的效率和效果。社會公眾也愈發(fā)關(guān)注行政事業(yè)單位信息公開的披露程度和內(nèi)容。然而，我國行政事業(yè)單位建立和實施內(nèi)部控制的進程相對滯后，這嚴重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效益，降低公共服務(wù)的公信力和執(zhí)行力。因此，加強和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。本文學習和總結(jié)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)文獻，對目前存在的問題進行了一些探索，力圖為完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制做出一定貢獻。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 改進建議

行政事業(yè)單位作為公共部門行使社會職能的具體實施載體，其內(nèi)部控制的有效性關(guān)乎社會經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)的和諧發(fā)展。然而，作為社會公共服務(wù)提供的主體，其內(nèi)部控制工作不論是在制度建設(shè)、機制設(shè)計還是監(jiān)督管理方面，都存在著一定程度的滯后。由此，建立健全內(nèi)控制度已經(jīng)成為我國行政事業(yè)單位亟待解決的問題。本文通過對目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制文獻進行綜述，歸納目前對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要研究成果，并提出進一步完善的建議。

一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實際管理現(xiàn)狀

諸多學者對于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實際管理都進行了研究，提出主要存在的問題如下：

1.內(nèi)部控制意識相對薄弱。行政事業(yè)單位“一把手”對于內(nèi)部控制重要性的認識不夠，將將財政的部門預算控制等同于內(nèi)部控制，或者拒絕進行內(nèi)部控制建設(shè)（劉亞平，2010）（王棣華，陳艷紅，2008）；對財務(wù)與會計工作重視程度不夠，會計人員對單位重要決策的過程和結(jié)果完全不了解；對經(jīng)費支出缺乏基本的控制意識，大部分經(jīng)費采取實報實銷態(tài)度（周園，宗新穎，2006）。

2.財務(wù)管理制度不健全。大部分行政單位的預算編制和執(zhí)行還是粗放型的， 行政單位的理財意識普遍缺乏， 財務(wù)管理制度的建設(shè)較為薄弱。行政單位財務(wù)管理制度操作性不強，執(zhí)行制度的人員往往無所適從（廖桂蓮，2008）。

3.會計核算不規(guī)范。周園，宗新穎（2006）經(jīng)過對一地級市7家行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少單位都存在原始憑證管理不規(guī)范，存在賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象。

4.預算執(zhí)行不夠規(guī)范。王棣華，陳艷紅（2008）發(fā)現(xiàn)有些地方雖然實行了收支兩條線管理，但由于配套制度及政府預算約束軟化，效果不是很明顯。劉亞平（2010）提出很多行政事業(yè)單位部門預算涵蓋范圍有限，預算之外的追加調(diào)整項目仍然很多，權(quán)威性和約束力較差。

5.內(nèi)外部監(jiān)督力度不夠。廖桂蓮（2008）提出由于核算中心不熟悉單位業(yè)務(wù)， 區(qū)分不了專項經(jīng)費與正常經(jīng)費，無法行使監(jiān)督的職能。行政事業(yè)單位內(nèi)審機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性也不夠。外部監(jiān)督主要來自財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金運用的合法合規(guī)進行監(jiān)督，較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)控制度以及是否有效執(zhí)行加以實質(zhì)性檢查（劉亞平，2010）。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標

對于行政事業(yè)單位，劉玉廷和王宏（2008）認為政府行政行為的合法性、財務(wù)報告的真實性與資源調(diào)配的適當性是政府部門內(nèi)部控制的核心關(guān)注點。本文根據(jù)我國實際情況，認為內(nèi)控的目標是合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預防腐敗。主要有以下幾個特點：首先，以有效防范舞弊和預防腐敗的目標替代發(fā)展戰(zhàn)略。王光遠（2009）認為內(nèi)部控制是保護資產(chǎn)安全、防范舞弊的第一道防線。對于掌握了大量公共資金的行政事業(yè)單位而言，內(nèi)控目標設(shè)計應(yīng)充分意識到防范舞弊和預防腐敗的重要意義，建立由事先防治和事后懲治構(gòu)成的反腐倡廉機制。其次，行政事業(yè)單位內(nèi)控更加關(guān)注公共服務(wù)的效率和效果而不是經(jīng)營方面。要通過公共服務(wù)效率的高低來評價其業(yè)務(wù)活動的績效，強調(diào)公共服務(wù)的覆蓋面和滿意度，科學合理的設(shè)計資金分配方案，有效地實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的匹配，發(fā)揮預算管理的引導和監(jiān)督作用，提高公共服務(wù)的效率和效果。最后，要求單位重點關(guān)注經(jīng)濟活動的合法合規(guī)，劉永澤，唐大鵬（2013）提出設(shè)計內(nèi)部規(guī)章制度，在資產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上強調(diào)使用效率，保證賬實相符，防止資產(chǎn)流失和浪費，客觀地反映預算執(zhí)行情況，為單位領(lǐng)導決策提供可靠依據(jù)。

三、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進建議

1.建立良好內(nèi)部環(huán)境。良好的內(nèi)部環(huán)境是提升行政事業(yè)單位內(nèi)控水平的基礎(chǔ)，對內(nèi)控建設(shè)起著統(tǒng)領(lǐng)性的作用。根據(jù)以上分析綜述，筆者認為，完善行政事業(yè)單位內(nèi)控應(yīng)從改善內(nèi)部環(huán)境開始，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境，為行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)設(shè)定良好的基調(diào)。可以實行的措施包括：提升負責人素質(zhì)，提高內(nèi)部控制意識；合理設(shè)置組織架構(gòu)，建立相應(yīng)決策議事機制以及完善人力資源政策，營造良好的單位文化。

2.完善風險評估體系。從COSO全面風險管理整合框架開始，企業(yè)更加關(guān)注于風險的應(yīng)對，強調(diào)風險管理對企業(yè)內(nèi)部控制的重要作用。同樣的，最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）《公共準則內(nèi)部控制準則指南》（2004）也特別增加了“風險評估”內(nèi)容，強調(diào)風險評估的重要意義。筆者認為，行政事業(yè)單位應(yīng)當首先加強風險防范意識，在此基礎(chǔ)上完善評估機制，將風險控制在可承受的合理水平之內(nèi)。

3.設(shè)計落實控制活動。健全的內(nèi)部控制體系離不開有效的控制活動，我國行政事業(yè)單位的控制活動存在設(shè)計和落實環(huán)節(jié)不嚴格的問題，設(shè)計并落實控制活動的有效實施成為完善行政事業(yè)內(nèi)控的重點。為實現(xiàn)內(nèi)控目標，在設(shè)計有效的控制活動時應(yīng)當結(jié)合行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點和屬性，有針對性地單獨或混合使用，使控制活動真正發(fā)揮效用。行政事業(yè)單位設(shè)計并落實控制活動時應(yīng)從以下幾個方面考慮并嚴格執(zhí)行不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制及信息內(nèi)部公開。

4.進一步強化監(jiān)督機制。進一步強化監(jiān)督機制可以從完善內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)和借助外部監(jiān)管力量兩方面進行：

4.1完善內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)。筆者認為，為解決行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不到位、獨立性不強、監(jiān)督和評價結(jié)果缺乏權(quán)威性的問題，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)應(yīng)當從建立符合其特點的組織架構(gòu)入手，包括：單獨設(shè)置內(nèi)控職能部門或者確定內(nèi)控牽頭部門，充分發(fā)揮經(jīng)濟活動相關(guān)部門的協(xié)調(diào)作用以及充分發(fā)揮內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察部門的作用。

4.2借助外部監(jiān)管力量，提高監(jiān)督力度。除了充分發(fā)揮內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督作用外，我們還應(yīng)當重視外部監(jiān)管的監(jiān)督力量，通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，才能切實提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，使監(jiān)督機制真正發(fā)揮作用。對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施外部監(jiān)管的主要部門有：財政部、審計部和紀檢監(jiān)察部，這些外部監(jiān)管部門承擔著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施的主要督導責任。

參考文獻：

[1]劉亞平. 構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的思考[J]. 財會研究，2010，（18）：72-74.

[2]王棣華，陳艷紅. 從COSO框架淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建與完善[J].遼東學院學報，2008，（12）：27-31

[3]周圓，宗新穎. 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題與對策[J].會計之友，2006，（1）：33-34.

[4]廖桂蓮. 行政單位財務(wù)管理的問題及合理化建議[J]. 會計之友，2008，（6）：18-19

[5]王光遠. 建立政府機關(guān)內(nèi)部審計制度強化政府施政效率和效果[J].中國內(nèi)部審計，2006，（4）：16-17.

[6]劉永澤，唐大鵬. 關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013，（1）：57-62.

[7]劉永澤，張亮.我國政府部門內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究[J].會計研究，2012（1）：10-19.

[8]胡繼榮，包玉婷. 美國聯(lián)邦政府單一審計制度及其借鑒意義[J].審計研究，2008，（4）：30-33.

作者簡介：吳姝果（1991—）女，漢族，籍貫：四川成都，單位：西南財經(jīng)大學會計學院，研究方向：資本市場會計實務(wù)。