試論國有集團公司強化公司治理的必要性

陳法成

摘要：受經濟全球化的影響，近年來我國國有企業規模集團化、經營國際化趨勢愈加明顯，許多國有集團公司經過并購重組后經濟總量不斷增大，對國民經濟的帶動力和影響力不斷增強，已經躋身世界500強。因此，了解公司治理的理論與實踐并通過國際比較來深刻認識我國國有企業（公司）法人治理缺失的弊端，并在實踐中不斷探索與完善公司治理的結構、機制與方法，強化現代公司制企業特別是國有集團公司的公司（法人）治理，對于促進國有集團公司的發展和我國經濟社會的和諧與穩定，其必要性不言而喻。

關鍵詞：國有集團公司 強化 公司治理 必要性

一、前言

公司法人治理，又稱公司治理，是指在一定的產權結構關系下，按投資者意愿及制度要求所設置的治理結構和權力安排，是一種治理結構與方法、機制等運作方式相結合的制度總稱。

事實上，現代公司治理是應股份制等現代公司制企業組織形式的產生和發展的需要所做的企業所有權與經營權、所有者與經營者在企業運作中相對分離與相互制約的一種制度規范和運作安排。所以，無論公司治理在理論上的解釋與探討多么異彩紛呈，它始終都是現代企業運作的一種客觀需要。實踐表明，在現代市場經濟條件下，良好而規范的公司治理，對現代（公司制）企業具有正面促進作用，而強化公司法人治理，更能促進不同層次的國有集團公司的健康發展。

二、國有企業公司法人治理缺失的弊端

長期以來，國有企業無論國有單一法人實體還是國有集團公司（即多元投資主體以產權為紐帶結合而成的多個國有法人實體），因其資產所有權歸屬的最終責任主體不明晰或虛化，其公司法人治理先天不足，很容易導致法人治理缺失。

國有企業法人治理缺失的主因是長期以來國有企業的所有制形式單一，深層原因是產權制度存在缺陷，即國有資產所有權虛置、所有者代表缺位（形式上不缺位，實質上缺位），直接導致了國有企業的管理體制紊亂，致使企業法人治理嚴重缺失。按照經濟學的觀點，完善的產權制度及其運作是現代企業制度的重要基礎。在國有資產所有權虛置、所有者代表缺位的情況下，國有資產籠統地由各級政府代表而實質上并無真正的代表，經營者既無有效的激勵機制又無嚴格的約束機制，其運行效率必然低下。另一方面，長期以來國有企業的管理體制和運行機制陳舊、落后與僵化。在計劃經濟條分塊割的管理體制下，國有企業僅僅是政府機構（部門）所屬的一個工廠（一個生產單位），從財務的角度講，只是一個成本中心，不是一個真正意義上的獨立的經濟主體，國企經營者也并非真正意義上的經營者（如國有大中型企業的經營者均有相應的行政級別）。其后，在計劃經濟體制向市場經濟過渡的過程中，國有企業雖然也被作為重點推上了改革的軌道，在隸屬關系和企業的經營自主權等方面幾經改革，但始終未觸及產權制度與所有制實現形式，所以國企仍不是一個完全獨立的市場經濟主體，充其量只是一個有限獨立的經濟主體。管理體制上，“管資產、管事、管人”三者不統一，即“管資產的”并不管“事”，“管事的”并不管“人”，“管人的”更不管“資產”和“事”；經營機制上，對經營者的評價與考核并未將權、責、利三者緊密結合起來，大多數情況是權大、責輕、利少，難以形成嚴格而有效的激勵和約束機制。在考核上，經營者“干好干壞一個樣”；在投資上，經營者“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”等反常現象屢屢出現。因此，國有企業紊亂的管理體制與僵化的經營機制并存。在這種狀況下，數萬億、數十萬億國有資產低效運行，不斷損失與縮水。由此可見，國有企業因長期以來法人治理缺失以及未建立規范的企業法人治理結構所付出的經濟代價是巨大的，損失是十分驚人的。

三、國外完善公司治理的做法與啟示

盡管自2001年以來有以美國安然公司為代表的多起公司財務造假丑聞案對公司治理的嘲弄，并且不同國家在公司治理文化上也有著很大的差異，但理論界與實務界對公司治理的研究并沒有中斷，對此研究與探討的熱度不減。總體而言，對于公司治理的系統研究、規范與實踐，國外比我們國家起步早，公司治理的法制要求比較完備，操作上也比較成熟。英國于1992年發布的《公司治理財務報告》，被認為是最早的公司治理原則，對董事會的行為準則做了規定，并提出了董事會最佳做法聲明。此后，不同國家與地區的證券交易管理機構、會計職業團體和專門的公司治理委員會及有關國際組織的委員會所制定的公司治理原則紛紛出臺，并根據需要不斷修訂（修改）與完善。到目前為止，英國、美國等國家前后已經制定和修訂了十多項公司治理方面的原則與規定。經合組織（OECD）制定的《公司治理原則》則較為系統與完備，其主要內容包括股東會、董事會、監事會、經理層等的組成，職責權限、議事規則，關聯交易，信息披露的原則與要求等。為規范上市公司的運作并促進其健康發展，我國也于2002年由證監會、國家經貿委制定發布了《上市公司治理準則》。學術界認為，縱觀國內外公司治理的歷史與實踐，概括起來可以分為外部控制主導型的公司治理模式（股權相對分散，以美國、英國為代表）和內部控制主導型的公司治理模式（股權相對集中，以德國和日本為代表），并且指出了這兩種治理模式下不同的治理機制。當然，這樣的區分并不能絕對化，而只能說是學者們在對各國經濟制度、歷史傳統、市場環境、法律觀念及其他條件的比較與差異性分析的基礎上所得出的公司治理模式的不同側重點及主要特征描述而已。

在公司治理的實證分析方面，有學者在研究中進行了同一行業及不同行業不同企業的國際比較，如選取同一行業（信息與通信業）分屬10個國家的10家企業，又選取10個不同行業的10家企業進行對比。重點從公司治理的結構、機制、董事會等方面對其進行了系統的比較分析。從股權的結構與性質看，這些企業既有股權集中型的、也有股權分散型的，從治理結構上來看，這些企業既有主流型的（不設監事會）、也有非主流型的（設監事會）。綜合這些研究成果，比較有參考和借鑒意義的集中于以下四個方面。

一是要不斷改進董事會并充分發揮董事會的作用。從法律上來看，對公司的財務狀況與經營結果負責的應該是董事會，因為現實中公司運作中的很多法律責任要董事會來承擔。以往我們對這一點的認識是不足的。因此，重視不斷改進董事會是公司治理的題中應有之義。而所謂改進董事會就是要不斷提高董事會的戰略決策能力、日常監督能力和運作效率。

二是要將產權變化（改革）與治理效率緊密結合起來。以法國電信與澳大利亞電信（國有獨資改為國有控股）、意大利電信與韓國電信（國有獨資改為私人企業）為例的比較分析表明，隨著產權性質的變化，還必須在公司治理改革上下真功夫，才能提高公司治理的效率（如澳大利亞電信和韓國電信），否則，仍不能提高公司治理的效率（法國電信和意大利電信）。

三是要建立起有效的激勵機制。公司治理的一項重要內容是建立與完善對經營管理者的激勵機制，而公司治理的激勵機制中最重要的內容是薪酬激勵。在薪酬激勵安排上，國外企業有一套相對成熟而完善的辦法。①薪酬激勵的主要依據或前提條件，就是經營者任期內公司的真實經營業績。通過對經營者任期內經營業績的確認來兌現對經營者的薪酬激勵。確認的方法：短期（1年）主要通過董事會所設置的審計委員會和獨立審計人的審計來確認；中長期（3-5年）的經營業績，主要憑借資本市場上公司股價的變化（市值變化）來度量。②經營者薪酬的構成內容。經營者薪酬收入=工資（個人與家庭生活費用所需）+獎金（年度短期激勵）+期權（跨年度長期激勵）。③差別化的薪酬等級。CEO的薪酬一般在高管中最高，主要差別來自長期激勵中的期權。④薪酬披露。這在投資人看來，既有利于公司治理效率的提高，也有利于評價和判定CEO等公司高管們的經營行為和業績。

四是法律上對作假與舞弊的嚴厲懲處。如美國“安然”公司舞弊案暴露后，監管部門迅速出臺了《索克斯法案》，法案規定公司的CEO和CFO要對公司的內控制度有效性負責，公眾（上市）公司制造假賬一經被揭露和查實，制造假賬公司的首席執行官（CEO）和首席財務官（CFO）將受到嚴厲的處罰。

國際上作為國有控股公司成功運作的典型實例、也是過去國務院國資委比較推崇的國有企業治理模式當屬新加坡淡馬錫控股有限公司（以下簡稱淡馬錫控股）。淡馬錫控股是新加坡政府組建的獨資公司，由新加坡財政部主管。淡馬錫控股組建40多年來，在承擔新加坡政府資本配置的責任和權利的同時，為新加坡政府培育經營績效和財務績效突出的、具有國際性和世界性影響的公司。淡馬錫控股治理結構的特點：在產權管理體制上，淡馬錫控股雖然本身也屬于“經營層”，而非“第一股東層”，但其董事會享有充分的自主權。在這種體制下，淡馬錫控股主要著眼于以追求盈利為經營目標（以盈利為取舍），最終目的是為股東創造更多的投資價值，并突出政府控股公司這一模式。以此為出發點，淡馬錫控股不僅在國內、而且在國際范圍內不斷開展業務經營與資本經營并重的多元化經營，即通過參股、控股、買賣企業股票、IPO（產權與資本投資、股權調整）等方式，不斷擴展業務規模和資本規模。在運作方式上，淡馬錫控股注重按國際標準經營、注重對投資經營財務績效的衡量，注重選配聘任最佳人才擔任董事和高管，并充分發揮委任董事對旗下企業的監控作用。

四、強化國有集團公司治理的必要性

科學而規范的公司法人治理制度是保證現代企業制度實施與有效運行的關鍵。強化國有集團公司的公司治理就是要將現代公司制企業的法人治理結構、方法、機制有機結合在一起并真正落到實處。近些年來，公司治理正日益受到社會各界的廣泛關注。投資者將其視為衡量上市公司投資價值的一個重要因素，保險公司及其他財務權益人也以此評價公司的信用或財務風險。美國麥肯錫公司曾經對公司治理所做的一項研究表明，好的公司治理有助于恢復和增強投資者的信心，并對公司股本在資本市場上的溢價能力有正面影響。因此，國有集團公司應高度重視公司治理的有效實施而不可流于形式。同時，強化國有集團公司的公司治理對促進國有集團公司各方面的內部管理、特別是財務管治與管理也具有十分重要的作用。我國雖已頒布實施了《公司法》，規定了公司的法人治理結構，但法人治理制度特別是國有企業的法人治理制度還有待進一步完善。經過多年的改革，目前的國有企業主要是國有集團公司（有限責任或股份有限責任，控股的或參股的），但國有集團公司的公司治理一直不盡如人意。撇除行政壟斷與政策保護因素，國有集團公司在公司治理方面的這種不如人意對企業績效的影響是十分明顯的。黨的“十八大”以后，全面深化改革提上議程，隨著供給側改革、去產能等政策措施的出臺，中央與地方企業共生、國有與民營企業共榮的市場化改革將全面鋪開。因此，強化國有集團公司的公司法人治理十分必要。雖然“加快建立符合市場經濟要求的現代企業制度”的口號在我國已經提了二、三十年，但目前在如何進一步完善國有集團公司法人治理問題上，各方面的認識還不統一、還有多種聲音，有些做法還不規范或者說難以規范。因此，繼續推進國有集團公司法人治理的改革尤顯迫切。為此，國有集團公司的公司（法人）治理應從以下兩方面入手，一是要進一步規范國有集團公司的法人治理制度。國有集團公司應該參照、借鑒國外經驗，根據已經出臺的、公司法有明確規定的公司治理制度，盡早、盡快在實踐中將現代企業制度中公司法人治理的責權利落到實處，而不是僅僅停留在形式上，僅對現代企業制度在公司治理上進行“局部性模仿”。二是要進一步強化國有集團公司法人治理的手段。要徹底改變過去那種和風細雨、不疼不癢的“軟監督、弱激勵、無約束”的方式。集團公司在確立中長期目標并制定出總體戰略規劃的同時，應在充分調研的基礎上不斷提升對目標企業的戰略決策能力和對目標企業經營者的督查能力，輔之以強有力的管控與管治手段，促使目標企業經營者不折不扣地完成考核目標。管控與管治的主要手段就是建立起高效的激勵與約束機制。在國企改革過程中，盡管大家對傳統國企體制與機制上存在的問題有所認識，但在改革實踐中始終“關山難越”，應進一步通過立法來破“舊”立“新”，用法律保護改革的成果。否則，僅以“事業留人、待遇留人、感情留人”之類的口號來調動經營者的積極性，實在難以見到實質性的效果。此外，國有集團公司強化公司治理的必要性還體現在對整個國有集團公司財務治理水平與效率的促進與提升上。公司治理是財務治理的基礎，財務治理是公司治理的重要內容。沒有好的公司治理就難有好的財務治理，而好的財務治理反過來可以促進公司治理（如國外CFO在公司治理中就扮演著很重要的角色）。

強化國有集團公司治理的必要性還體現在國有經濟調整與國有企業改制方面，即國有集團公司的出資人除了加強對經營及管理層面的治理外，還迫切需要強化對國有集團公司各層面股權關系（主要是股權投資方面的股權設置和股權結構）的治理和層級管理。近年來，在我國國企改制過程中，由于“內部人控制”（即出資人監督不力或監督不到位而導致“經營者強、所有者弱”），公司治理形同虛設，加之產權市場發育不充分、相關立法不完備，導致國企改制漏洞很多，社會上持續發出了強烈的“國有資產流失”的呼聲。具體表現在公司治理中股權治理松懈，在“內部人控制”的情況下，內部利益關系人極易在股權關系上通過“倒騰”（如經營者持股、轉讓、曲線MBO、國有股東放棄增資等股權“騰挪術”）攝取巨大的灰色收益（在透明度與規范性上與國外公司的期權激勵完全不同）。所以，強化公司治理必須同時突出對股權關系層面的治理。在國有集團公司股權投資的層級管理上，我國國有集團公司因這方面的制度與管理跟國外發達經濟體的跨國公司相比尚不規范與成熟，故筆者認為，目前國有集團公司投資層級不宜過多，主要應以不超過三級為宜。若投資層級過多，產權鏈條過長，則因管理上人力、精力、能力等問題，極易產生管理“盲區”與“盲點”，導致管理失控。

五、結束語

公司制企業組織是人類經濟文明與進步的重要成果。從以上的闡述與所選的實例來看，完善公司治理對一個企業的成長與持續發展十分重要，也十分必要。隨著經濟全球化，完善公司治理對我國企業特別是國有控股企業（國有集團公司）而言，任務更迫切，作用更突出，意義也更為深遠。我國企業（國有和非國有）要在國際經濟舞臺上立足，不但要在管理上、技術上趕超世界先進水平，而且必須建立起有效的公司治理。

參考文獻：

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[2]吳淑琨，席酉民.公司治理模式探討[J].經濟學動態，1999（1）.

（作者單位：南京長江電子信息產業集團有限公司）