我國地方政府存量債務(wù)化解與債務(wù)可持續(xù)性分析

刁偉濤　徐匡迪（青島理工大學(xué)，山東266520）

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我國地方政府存量債務(wù)化解與債務(wù)可持續(xù)性分析

刁偉濤徐匡迪
（青島理工大學(xué)，山東266520）

內(nèi)容提要：新《預(yù)算法》允許地方政府開列赤字和舉借債務(wù)，而隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，地方政府的財(cái)政運(yùn)行可能也進(jìn)入到了收支矛盾加大、赤字持續(xù)存在的“新常態(tài)”，由于赤字只能通過發(fā)行地方政府債券來融資，因此地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模成為一個(gè)重要問題。通過構(gòu)建相應(yīng)模型可以得出，地方政府的負(fù)債率主要取決于基本赤字率、債券利率水平和經(jīng)濟(jì)增長速度三個(gè)指標(biāo)，經(jīng)過估算，在相對(duì)樂觀的情況下，地方政府負(fù)債率到2020年可降低至21.76%，在相對(duì)悲觀的情況下，可升高至25.19%，而這一區(qū)間基本是可持續(xù)和可控的。但是，地方債務(wù)的短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)卻基本不可避免，要采取相應(yīng)的措施來應(yīng)對(duì)和化解。

關(guān)鍵詞：地方政府債券存量債務(wù)置換債券財(cái)政赤字可持續(xù)性

新《預(yù)算法》明確賦予了省一級(jí)政府通過地方債券舉借債務(wù)的權(quán)利，這是我國地方政府財(cái)政體制的重大變革，地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，其舉債行為得到規(guī)范，舉債規(guī)模受到嚴(yán)控。與此同時(shí)，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，地方公共財(cái)政收入和政府性基金收入的增速也勢(shì)必會(huì)放緩甚至銳減，但是相應(yīng)的財(cái)政支出卻基本不可能同步下降，甚至部分剛性的支出會(huì)有所增長。因此，財(cái)政赤字和發(fā)行債券將成為地方政府的“新常態(tài)”，在新《預(yù)算法》以及新常態(tài)下研究地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國地方政府債務(wù)存量與債券置換

2008年，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，中國政府出臺(tái)了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，構(gòu)成地方債務(wù)主要部分的地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張。在人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的支持下，各級(jí)地方政府的融資平臺(tái)迅速發(fā)展壯大，不僅數(shù)量上急劇增加，同時(shí)由于地方政府將財(cái)政資金、國有土地、國有股權(quán)等大規(guī)模地劃歸到融資平臺(tái)作為資本金，其在負(fù)債規(guī)模上也迅速膨脹。從2010年開始，地方政府融資平臺(tái)急劇膨脹的問題引起了社會(huì)各方的關(guān)注，中央政府開始著手對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)署的全面審計(jì)有兩次，第一次是在2011年，審計(jì)了全國省、市、縣三級(jí)地方政府截止2010年底的政府性債務(wù)，并在2011年6月公布了全國匯總性的審計(jì)結(jié)果；第二次是在2013年，審計(jì)了全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府截止2013年6月底的政府性債務(wù)，并在2013年12月公布了全國匯總性的審計(jì)結(jié)果。根據(jù)這兩個(gè)公告，再結(jié)合相關(guān)研究機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)的最新報(bào)告，我們可以梳理出地方政府債務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)與狀況（如表1所示）①根據(jù)審計(jì)署的界定，政府性債務(wù)分為三個(gè)部分：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，本文主要考慮其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。。

表1　地方政府債務(wù)增長速度和負(fù)債率

②地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額，有數(shù)據(jù)公布的只有三個(gè)時(shí)點(diǎn)：2010年底、2012年底和2013年6月底，其他年份的數(shù)據(jù)，主要是根據(jù)對(duì)應(yīng)的增長速度數(shù)值換算得到。

③根據(jù)全國人大常委會(huì)在2015年8月29日批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》顯示，截至2014年末，經(jīng)過甄別清理的全國地方政府債務(wù)余額高達(dá)15.4萬億元。

可以看出，在1996年，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額大概只有1500億，而在2014年，這個(gè)數(shù)值上升到了大概13萬億；雖然GDP也在不斷增長，但是債務(wù)余額的增長速度要明顯高于名義GDP，尤其是在兩次金融危機(jī)爆發(fā)的1998年和2009年，其增長率更是高達(dá)48.20%和61.92%。從地方政府債務(wù)余額與GDP比值這個(gè)衡量地方債務(wù)相對(duì)規(guī)模大小的指標(biāo)來看，在1996年僅為2.11%，之后該指標(biāo)持續(xù)性地上漲，在2014年經(jīng)過清理甄別后的負(fù)債率已經(jīng)高達(dá)24.20%。

如果再進(jìn)一步分析地方政府存量債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，問題更為嚴(yán)峻。根據(jù)審計(jì)署2013年底的債務(wù)審計(jì)報(bào)告，2015年到期的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為18577.91億元，2016年為12608.53億元，2017年為8477.55億元，而考慮到地方政府的可償債財(cái)力，即主要來源于一般公共財(cái)政收入和政府性基金收入的可償債部分，實(shí)際上將難以覆蓋到期債務(wù)。尤其是考慮到在當(dāng)前，地方政府一般公共財(cái)政收入增速實(shí)際上在放緩，而民生等剛性支出則不斷增加，地方政府實(shí)際上已經(jīng)處于長期的公共財(cái)政赤字狀態(tài)，而以土地出讓收入為主要構(gòu)成部分的基金性收入在我國房地產(chǎn)市場(chǎng)庫存壓力巨大的情況下也不容樂觀，根據(jù)財(cái)政部的最新數(shù)據(jù)，2015年1-9月份，國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降34.7%①http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201510/t20151019_15095 39.html。因此綜合判斷，我國地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)或違約風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)凸顯。

當(dāng)然，隨著財(cái)政部在今年分三批共計(jì)下發(fā)3.2萬億的地方債務(wù)置換額度，其覆蓋了在2015年到期的全部債務(wù)，通過發(fā)行債券置換存量債務(wù)，地方政府存量債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)得到了暫時(shí)化解。但是債務(wù)置換并不會(huì)影響債務(wù)余額，或者說從長期來看，地方債務(wù)的可持續(xù)性問題依然存在，并且隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府會(huì)發(fā)行增量債券，這可能會(huì)進(jìn)一步增加地方政府債券的規(guī)模。那么，地方政府的負(fù)債率會(huì)不會(huì)繼續(xù)增加？這要綜合考慮多方面的因素，主要包括經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹率、利率水平和地方財(cái)政赤字率等，只有這樣才能對(duì)地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模做出判斷。

二、地方政府債券可持續(xù)性規(guī)模的理論模型

一般而言，政府債務(wù)的可持續(xù)性主要是由財(cái)政支出狀況，債券存量狀況和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況（利率水平、通貨膨脹率、經(jīng)濟(jì)增長率等）綜合決定的，并且財(cái)政收入，財(cái)政支出和政府債務(wù)等遵循如下的等式：

其中：Bt為t期的債務(wù)余額，Bt-1為t-1期的債務(wù)余額，Gt為t期的財(cái)政支出（不包括債務(wù)利息支出），Tt為t期的財(cái)政收入，rt為t期的利率水平，為t期的債務(wù)利息支出。公式（1）表明，地方政府只能通過舉借債務(wù)來彌補(bǔ)基本財(cái)政赤字。

進(jìn)一步地，將公式（1）的左右兩邊同時(shí)除以名義國內(nèi)生產(chǎn)總值GDPt，經(jīng)過整理可以得到下式：

其中：πt為t期的通貨膨脹率，yt為t期的實(shí)際GDP增長率，為基本赤字率，記為為政府債務(wù)利率水平相對(duì)于名義GDP增長率的比值，記為kt，因此公式（2）簡寫為：

為了更加直接而簡單地理解公式（3），假定kt和dt保持不變，并分別記為k和d，第0期的債務(wù)余額與名義GDP的比值記為b0，公式（3）可以展開如下形式：

可以看出，在公式（4）中，財(cái)政是否可持續(xù)取決于k值，如果k≥1，政府債務(wù)將趨于發(fā)散膨脹，最終難以持續(xù)，只有在0＜k＜1的情況下，政府債務(wù)會(huì)趨于收斂，并且最終收斂或穩(wěn)定于，可參見公式（5）：

當(dāng)然，公式（5）更多是理論上的簡化，實(shí)際上在一般情況下，kt和dt并不會(huì)一直保持不變，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政體系的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和修正。接下來，本文將對(duì)地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況進(jìn)行回顧，并結(jié)合我國地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最新趨勢(shì)，判斷和確定模型中的相關(guān)參數(shù)，對(duì)我國地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模進(jìn)行分析。

三、地方政府負(fù)債率的數(shù)值估算

（一）地方基本財(cái)政赤字的估測(cè)

基本財(cái)政赤字是指不包括債務(wù)還本支出的赤字，因此對(duì)基本赤字的估測(cè)需要將當(dāng)年的赤字安排扣除當(dāng)年的債務(wù)還本支出，下表2是從2009年開始，我國地方政府債券的發(fā)行狀況，涵蓋了“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個(gè)階段。

根據(jù)我國地方財(cái)政的實(shí)際狀況，對(duì)基本赤字率進(jìn)行估測(cè)實(shí)際上需要考慮三個(gè)方面：一是一般公共財(cái)政收支；二是政府性基金收支；三是地方債務(wù)的增加所帶來的地方政府赤字水平的增加。根據(jù)相關(guān)資料，我們得到了從2009年到2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)（如表3所示）。

每年的地方負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)增加額（扣除了地方政府債券）實(shí)際上可以理解為地方政府在公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算之外的赤字，因此地方政府的實(shí)際赤字或盈余要將這三個(gè)部分合并計(jì)算。利用當(dāng)年的GDP，計(jì)算得到三個(gè)口徑的赤字率和總赤字率（如表4所示）。

表2　不同期限地方政府債券的發(fā)行情況單位：億元

表3　2009年-2015年地方政府財(cái)政赤字估測(cè)　單位：億元

可以看出，2015年的地方財(cái)政狀況是不容樂觀的，公共財(cái)政仍處于赤字狀態(tài)，而本來有盈余的政府性基金收支也變?yōu)槌嘧譅顟B(tài)，地方政府已經(jīng)沒有可償債資金來縮減存量債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模，而只能通過GDP的增長來縮小其相對(duì)規(guī)模。因此地方財(cái)政是否可持續(xù)、地方債務(wù)是否可持續(xù)，關(guān)鍵在于GDP的增長所帶來的負(fù)債率減小是否能夠抵消財(cái)政赤字和利息支出所帶來的負(fù)債率增加。為了盡可能地考慮到各種經(jīng)濟(jì)狀況，我們假定在2016年之后，地方政府的赤字率有高中低三種狀況，分別為1.2%、1.0%和0.8%，再結(jié)合本文的理論模型，進(jìn)一步考慮地方政府的債務(wù)可持續(xù)性。

表4　2009年-2015年地方政府財(cái)政赤字率估測(cè)

①這個(gè)數(shù)值扣除了地方政府債券余額，因?yàn)榈胤秸畟呀?jīng)包含在了公共財(cái)政預(yù)算赤字之內(nèi)。

②該數(shù)值是2010年末到2012年末的債務(wù)增長規(guī)模，在計(jì)算2011年和2012年的赤字率時(shí)，假定債務(wù)在這兩年之內(nèi)是平均增長的。

③經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2015年，地方政府公共財(cái)政預(yù)算赤字為5000億元，政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)赤字為1000億元，二者分別通過發(fā)行地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的方式來彌補(bǔ)。

④在計(jì)算2015年的赤字率時(shí)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的2015年9月份居民消費(fèi)價(jià)格以及2015年3季度GDP初步核算情況，本文估計(jì)，2015年全年的CPI同比上漲1.5%，GDP實(shí)際增長7.0%。

（二）地方政府2016年-2020年的負(fù)債率估算

一般認(rèn)為，7.0%為中國經(jīng)濟(jì)增長的適宜速度，本文也認(rèn)為在“十三五”期間，中國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長速度會(huì)基本保持在這個(gè)水平，而物價(jià)總水平或通貨膨脹率，則可能會(huì)有所變動(dòng)。本文假定在2016年之后，通貨膨脹率有高中低三種狀況，分別為1.8%、1.5%和1.2%。對(duì)于地方政府債務(wù)的利率，考慮到當(dāng)前正在進(jìn)行中的債務(wù)置換計(jì)劃，本文主要參考置換之后以及2015年新發(fā)行的地方債券利率，根據(jù)中國債券信息網(wǎng)（http://www.chinabond.com.cn）已經(jīng)公布的各個(gè)省份2015年置換債券和新發(fā)債券的發(fā)行結(jié)果，地方債券的平均利率在3.5%左右。本文仍然假定在2016年之后，地方政府債券的利率有高中低三種狀況，分別為4.0%、3.5%和3.0%，估測(cè)結(jié)果如下表所示：

可以看出，地方政府債務(wù)是否可持續(xù)，取決于基本赤字率、債務(wù)利率水平綜合影響：赤字率越低，債務(wù)利率越低，地方政府債務(wù)越可持續(xù)。根據(jù)上文的估算，在樂觀情況下，地方政府的負(fù)債率是逐步降低的，在2020年可以降低為21.76%。反之，赤字率高，債務(wù)利率高，則地方政府債務(wù)可能是不可持續(xù)的。在悲觀的情況下，地方政府的負(fù)債率是逐步升高的，在2020年將達(dá)到25.19%。但是綜合判斷，在正常的狀態(tài)下，地方政府的負(fù)債率不會(huì)出現(xiàn)極端地升高或降低，都在可控的范圍內(nèi)①當(dāng)然嚴(yán)格來說，要對(duì)地方財(cái)政與中央財(cái)政綜合考慮才能進(jìn)行更為準(zhǔn)確地研判，實(shí)際上，中央政府債務(wù)與地方政府基本相當(dāng)，因此在可預(yù)見的將來，二者合并計(jì)算的負(fù)債率也不會(huì)高于60%。。

表5　地方政府負(fù)債率的估測(cè)結(jié)果　單位：%

四、結(jié)論與政策建議

估測(cè)結(jié)果表明，即使是在經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政收支壓力加大的情況下，只要有效地控制地方財(cái)政赤字，降低債務(wù)利率，尤其是能保證一定的中高速經(jīng)濟(jì)增長，地方債務(wù)從總體上是可持續(xù)和可控的。但是，這并不意味著地方政府的財(cái)政狀況在短期之內(nèi)是良好的。當(dāng)前地方政府債務(wù)的平均期限較短、結(jié)構(gòu)不合理，尤其是在后土地財(cái)政時(shí)代，對(duì)于規(guī)模龐大的到期債務(wù)，地方政府已經(jīng)基本上沒有可償債財(cái)力來償還，地方債務(wù)存在著違約風(fēng)險(xiǎn)。而解決這一問題的關(guān)鍵措施在于用時(shí)間換空間，拉長地方政府還款期限，并在此期間穩(wěn)步推出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合性措施。基于此，本文提出如下政策建議：

第一，對(duì)于2016年-2018年到期的地方政府債務(wù)，應(yīng)適時(shí)再次推出相應(yīng)額度的債務(wù)置換。通過分析估算可以明確的是，當(dāng)前的債務(wù)置換計(jì)劃實(shí)施之后，從2016年到2018年，地方政府每年的到期債務(wù)都在2萬億左右，如此巨大的償債規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其可償債財(cái)力，如果不采取相應(yīng)措施，大規(guī)模的債務(wù)違約在所難免，因此權(quán)宜之計(jì)是繼續(xù)推出債務(wù)置換計(jì)劃。2016年-2018年每年的額度應(yīng)該在1.5-2萬億之間，并且置換債券的期限應(yīng)該以7年和10年為主，可以考慮適時(shí)推出15年和20年的地方長期債券。

第二，在堅(jiān)持穩(wěn)健貨幣政策主基調(diào)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施定向?qū)捤苫蚪Y(jié)構(gòu)性貨幣政策。大規(guī)模的地方債務(wù)置換會(huì)擠占商業(yè)銀行的信貸資金，從而影響到對(duì)其他融資主體的信貸投放；同時(shí)地方融資平臺(tái)也存在大量在建項(xiàng)目，后續(xù)融資需求較大，但是也不能因此實(shí)施總量寬松的貨幣政策，這將不利于中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。綜合權(quán)衡，應(yīng)該更多地實(shí)施定向降準(zhǔn)、定向再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策以及向政策性銀行定向注資等措施，既支持了地方債務(wù)置換和地方政府融資需求，又避免對(duì)其他融資主體產(chǎn)生貨幣緊縮的不利影響。

第三，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。地方政府的償債壓力會(huì)對(duì)其主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生負(fù)面影響，而為了減弱這種影響或彌補(bǔ)投資缺口，因此應(yīng)該在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式，讓社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的投資運(yùn)營中來，既可以使其與實(shí)際需求更好地相匹配，也可以減輕或化解政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的舉債壓力，同時(shí)有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。

第四，允許地方政府通過減持或變現(xiàn)其擁有的部分國有資產(chǎn)來償還債務(wù)。中央政府已經(jīng)明確不會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行救助或兜底，這有助于避免重蹈軟預(yù)算約束的覆轍，但是中國單一制而非聯(lián)邦制的政治體制實(shí)際上不允許地方政府通過破產(chǎn)來進(jìn)行債務(wù)重組，而化解這一問題的關(guān)鍵在于資產(chǎn)變現(xiàn)。事實(shí)上，地方政府擁有以國有企業(yè)國有資產(chǎn)為代表的龐大規(guī)模的可變現(xiàn)資產(chǎn)，因此中央政府應(yīng)該明確允許地方政府在償還債務(wù)的前提下可以減持或變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和協(xié)調(diào)。

第五，強(qiáng)化地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和問責(zé)機(jī)制，保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提前處置和及時(shí)化解。事實(shí)上，龐大規(guī)模的地方債務(wù)之所以形成，一個(gè)重要的原因在于地方政府的預(yù)算軟約束。因此中央政府應(yīng)該堅(jiān)決貫徹對(duì)地方政府債務(wù)的不救助原則，尤其是新《預(yù)算法》實(shí)施后所舉借的債務(wù)；同時(shí)也要進(jìn)一步建立和完善對(duì)地方政府財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度，建立主動(dòng)約談和債務(wù)問責(zé)等機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的規(guī)模控制和限額管理。

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〔6〕劉尚希.財(cái)政新常態(tài)：公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡［N］.光明日?qǐng)?bào)，2015-3-18.

〔7〕王玉波.“后土地財(cái)政時(shí)代”地方政府角色轉(zhuǎn)變與公共財(cái)政體系重構(gòu)［J］.改革，2013（2）：46-53.

〔8〕吳信如，潘英麗.美國財(cái)政可持續(xù)性研究［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2013（2）：5-15.

【責(zé)任編輯陸成林】

中圖分類號(hào)：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）03- 0016- 05

〔收稿日期〕2015-05-05

〔作者簡介〕刁偉濤，經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)榈胤絺鶆?wù)治理；徐匡迪，研究方向?yàn)楣藏?cái)政收支。

〔基金項(xiàng)目〕2015年度全國統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究項(xiàng)目“空間關(guān)聯(lián)下我國地方債務(wù)承載能力的統(tǒng)計(jì)測(cè)度”（2015LY01）。