地方政府債務應納入資本預算
——美國地方政府債務資本項目融資管理的啟示

趙全厚　高　娃　匡　平（中國財政科學研究院，北京100142）

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地方政府債務應納入資本預算
——美國地方政府債務資本項目融資管理的啟示

趙全厚高娃匡平
（中國財政科學研究院，北京100142）

內(nèi)容提要：美國地方政府資本項目融資管理比較規(guī)范，相關債務融資均納入專門的資本預算管理當中，同時融資規(guī)模并不計入當年的財政赤字，不影響赤字金額。本文圍繞上述特點，著重介紹了美國州和地方政府的復式預算、資本改進計劃、債務融資方式及其預算管理路徑以及資本項目債務融資與財政赤字的關系等。并建議借鑒美國經(jīng)驗，在我國建立地方政府復式預算制度，債務發(fā)行規(guī)模不計財政赤字，納入資本預算管理。

關鍵詞：地方政府債務資本預算財政赤字資本項目融資美國

地方政府建設性債務在我國一般是指投資于公益性項目建設而形成的債務，在美國，通常被稱為資本性項目融資形成的債務。美國地方政府資本項目融資一般是針對大型基礎設施建設進行的。據(jù)統(tǒng)計，目前美國共有八萬三千多個不同層級的地方政府部門，其中包括州、縣、市以及其他政府部門。這些政府部門均有發(fā)行債券的權(quán)力。從舉債主體結(jié)構(gòu)來看，既有政府及各類政府部門、機構(gòu)等，也有有價債券的使用機構(gòu)。其中，前者是主要發(fā)債主體，大約能夠占到發(fā)債總數(shù)的97%。美國地方政府資本項目融資管理實踐具有兩個十分突出的特點，一是其地方政府資本項目融資需納入到專門的資本預算管理，和經(jīng)常性預算相對獨立；二是資本項目債務融資規(guī)模不計入當年財政赤字。這種債務管理方式很值得借鑒，有助于進一步規(guī)范和完善我國地方政府融資的預算管理制度。

一、美國地方政府資本項目融資納入專門的資本預算管理

（一）美國地方政府預算實行復式預算

美國聯(lián)邦政府從1933年開始實行復式預算，將財政收入和支出分為“一般項目”和“非一般項目”兩部分，一般項目堅持節(jié)約和平衡方針，非一般項目（即投資部分）執(zhí)行擴張和刺激經(jīng)濟增長政策。二戰(zhàn)開始后聯(lián)邦政府放棄復式預算，到1969年又將過于復雜的預算體系整合為現(xiàn)在的統(tǒng)一預算。但美國州及地方政府一直實行復式預算制度，即預算分為經(jīng)常性預算和資本預算。經(jīng)常性預算提供工資、報酬、收益、已存續(xù)的建筑和基礎設施等正常運行所需的持續(xù)性支出，經(jīng)常性預算收入來源主要有個人所得稅、企業(yè)所得稅、社會保險收入和消費稅等。

美國地方政府設置資本預算主要是為了加強轄區(qū)內(nèi)基礎設施提供的戰(zhàn)略管理手段。由于資本性支出是指具有較大規(guī)模，用于購置或者維護使用期限一年以上的固定資產(chǎn)支出，因此編制資本預算能夠使資本支出具有明確、具體的計劃，采用資產(chǎn)負債表與損益表等核算方法來處理。通過資本預算的編制，可以了解資本形成的資金來源和公共資本的積累動向，一方面有助于投資資本的形成，另一方面又有助于確立長期的周期性平衡觀念。此外，采用資本預算方式使經(jīng)常性經(jīng)費與資本性支出分立，可以明確知道每一經(jīng)濟單位財政的實際情況，也能夠使經(jīng)常預算的平衡狀況更為真實。

確定資本預算支出主要考慮三個因素：一是用于項目的資金規(guī)模，政府以及預算管理部門應該依據(jù)本級支出的情況，確定應計入資本項目的標準規(guī)模。二是預算資金的用途。三是預算資金物化后的固定資產(chǎn)生命周期要超過一年。美國地方政府擁有和使用的固定資產(chǎn)主要包括：土地或者土地使用權(quán)、各種大型基礎設施和政府所屬的建筑物、為延長或者改善使用而對既有建筑的修補和維護部分、改變或改善土地用途的投入（如排水系統(tǒng)、停車場）、各種設備、車輛、器械等。

例如，表1為美國加州2014年7月1日至2015年3月31日經(jīng)常性預算（即一般資金）和資本預算（即專項資金）的收入比較報表。

表1　美國加州財政收入比較報表①BETTY T. YEE California state Controller，Statement of General Fund Cash Receipts And Disbursements，March 2015.（http：//www.sco.ca.gov/Files-ARD/CASH/fy1415_april.pdf）單位：千美元

（二）資本預算的編制要以資本改進計劃為先導

資本預算作為年度預算，是與資本改進計劃緊密相關的。美國許多地方政府每年都會準備一份資本改進計劃（CIP）。資本改進計劃是一個多年度的主要資本性資產(chǎn)支出計劃。列入資本改進計劃的項目也即意味著項目會被列入某個年度的資本預算。編制資本改善計劃有助于決策者了解近期和中長期可能修建的項目，以及與此相關的未來若干年度項目借款、補貼和運營經(jīng)費的大概情況，能夠未雨綢繆，也為資本預算的編制奠定良好基礎。政府要正式批準這些資本改進計劃，并通過條例或法律清楚表述什么項目是允許的以及項目融資的模式選擇等。

資本預算因為項目生命周期長，資金需求規(guī)模大，項目支出通常會跨年度進行，且年度差異比較明顯，決策有難度，所以必須經(jīng)過更加嚴格謹慎的計劃、管理和融資匹配，需要以資本改進計劃為先導。但資本改進計劃不具有法律效力，而資本預算一經(jīng)通過則具有法律約束力。

資本預算的編制程序見表2。

表2　美國地方政府資本預算程序

（三）美國地方政府為資本項目融資主要采取債券方式

一般來說，美國地方政府不能為經(jīng)常性預算融資，而只能為資本項目融資，主要采取債券融資方式。按照融資性質(zhì)不同，債券分為一般責任債券（General Obligation Bonds，簡稱GOB）、收入債券（Revenue Bonds）。一般責任債券以債券發(fā)行主體的信用為擔保。債券發(fā)行主體承諾無條件利用其稅收權(quán)力支持債券利息和本金償還。收入債券（或無擔保債券）以項目能夠產(chǎn)生的收益做擔保，以融資項目本身的收益（例如收費高速公路項目中的收費）作為債務償還的主要來源。若項目收益未能覆蓋到期債務本息，政府沒有義務利用其稅收收入來償還。有些收入債券發(fā)行時，用保險公司或者銀行信用機構(gòu)的保證書來提升其信用，確保償還。

無論是一般責任債券還是收入債券，所籌集的收入均納入資本預算管理，而不是納入經(jīng)常性預算管理，但為資本項目發(fā)行債券而承擔的利息支出則通常編制在經(jīng)常性預算內(nèi)，利用經(jīng)常性收入償還。

長期以來，美國地方政府為基礎設施建設主導融資，積累了不少債務，債務風險也在增加。圖1顯示的是自1992年以來的一般債券和收入債券的發(fā)行情況。從長期市場來看，收入債券，即無擔保債券工具，一直以來占主導地位，并將繼續(xù)如此。從1992年到2013年，收入債券的份額在61%-72%之間波動。圖2顯示了1992年以來，美國地方政府債務規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。

近年來，為了緩解地方政府融資壓力，防范債務風險，美國也開始積極推廣政府與社會資本的合作（PPP），在公共領域引入私人資本。

二、資本項目債務融資規(guī)模不計入政府當年財政赤字

美國州和地方政府的預算赤字，通常僅限于反映經(jīng)常性預算中的收支缺口。除了佛蒙特州之外，美國大部分州和地方政府的經(jīng)常性預算都由其憲法或法令頒布，遵循“平衡預算法則”。但這項規(guī)定只適用于經(jīng)常性預算①目前有38個州將平衡預算規(guī)定延伸到聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付資金，有34個州將開支限額應用到特殊資金，稅收被指定為只能用于專項開支。。

由于資本預算一般被用來為基礎設施投資提供資金，資本預算的時間跨度可以長達幾十年，因此地方政府資本預算不受平衡預算法則的制約，為此而籌集的債務收入也不計入當年財政赤字，不會影響“馬約”規(guī)定的政府當年赤字限額。

盡管美國地方政府資本項目融資不列入經(jīng)常性預算，但是為加強對資本項目融資規(guī)模的管理，地方政府在確定融資類型時會考慮到資本項目的規(guī)模、類型和周期等因素，并通過立法加強約束。如許多州規(guī)定，州和地方政府資本項目的負債必須得到有關機構(gòu)甚至全體公民的授權(quán)和批準，政府部門或機構(gòu)作為債務人本身不能擅自決定舉債。此外，各州對于資本項目融資規(guī)模也有不同規(guī)定，主要依據(jù)各州的總收入水平①總收入包括聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付和自有收入，包括各類稅收收入（如所得稅、銷售稅和財產(chǎn)稅等）和各類收費收入（如公立大學的學費和各種公共娛樂場所的費用）。，特別是債務量占個人收入的比例和債務量占總收入的比例來做出規(guī)定，但是年度債務發(fā)行一般不超過年度經(jīng)常性預算的20%。據(jù)NASBO（國家預算協(xié)會）的統(tǒng)計，截止到2008年有33個州對債務利息支出設有上限，其中不少州規(guī)定債務利息支出不能超過一般基金收入的5%～8%。

隨著美國地方政府對資本開支定義的不斷發(fā)展，采取債務融資的資本項目已不再限于傳統(tǒng)的基礎設施如橋梁、道路等，還可包括學校建筑、體育場、環(huán)境改善和土地收購等。

圖1　1992年- 2013年美國一般責任債券和收入債券發(fā)行量（單位：百萬美元）

圖2　1993年- 2013年美國州和地方政府債務總量（單位：百萬美元）

三、對我國地方政府債務管理的啟示與借鑒

改革開放以來，隨著財政分權(quán)的擴大和規(guī)范化改革，我國地方政府日益成為相對獨立的利益主體。地方政府在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中事實上承擔著較大的公共基礎設施投資建設任務。而且，由此積累的地方政府性債務規(guī)模也急劇增長，風險不斷加大。有鑒于此，2014年8月全國人大通過修改預算法，賦予地方政府以債券為主的有限發(fā)債權(quán)，拉開了地方政府融資改革的轉(zhuǎn)型之路。

美國作為市場經(jīng)濟發(fā)達國家，借鑒其州和地方政府資本項目融資的預算管理方式有助于進一步規(guī)范和完善我國地方政府融資的預算管理制度。為此，提出如下看法和建議：

（一）我國將地方政府債券融資納入預算管理是值得堅持的大方向

我國地方政府利用傳統(tǒng)的融資平臺舉債模式形成的建設性債務，未納入預算管理，脫離中央和人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元、成本高昂的癥結(jié)。逐步構(gòu)建地方政府作為發(fā)債主體并將債務融資納入預算管理，有利于克服上述弊病，規(guī)范政府融資，增強預算約束和公開透明、便于監(jiān)督，也有助于繁榮我國金融市場，增加直接融資比重，其方向是值得肯定的。

（二）地方政府債券融資規(guī)模不應納入全國赤字口徑計量

美國州和政府的經(jīng)驗表明：債務收入納入預算管理但可以不反映為財政赤字。

我國《預算法》規(guī)定，地方政府債務融資只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，屬于建設性范疇。這與發(fā)達國家地方政府融資所遵循的“黃金法則”是一致的。

目前世界各國程度不同地將“馬約”規(guī)定的3%的赤字率作為衡量財政健康度的標準，我國也約定俗成地以此為基準。但多數(shù)國家地方政府將資本性項目舉債融資獨立于經(jīng)常性預算，列入資本預算管理，進行“另案處理”，不納入經(jīng)常性預算，不占全國財政赤字口徑。例如，美國地方政府融資就不納入經(jīng)常性預算赤字，只在資本預算中進行資產(chǎn)負債管理。其優(yōu)點是，能夠使債務資金在預算中公開透明管理的同時不“擠占”政府赤字空間。

我們建議：為保持國際口徑的一致性、可比性，我國地方政府舉債融資應該納入預算管理，但不應該納入赤字口徑統(tǒng)計。這有助于消除財政赤字率對地方政府融資的封頂限制，適度為地方政府債券年度發(fā)行規(guī)模“松綁”，克服目前債券發(fā)行規(guī)模不足的癥結(jié)，有助于地方政府融資平臺融資方式的逐步淡出，也有助于增強中央政府在赤字率方面的隨機抉擇空間。例如，2015年我國地方新增債券發(fā)行6000億元，其中5000億元是一般債券，1000億元是專項債券。按照我國目前的赤字率統(tǒng)計口徑，財政赤字率為2.3%（不含調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的部分），其中包含5000億元地方政府一般債券額度，另1000億專項債券列入基金預算管理，不占財政赤字口徑。但若將5000億元的地方政府一般舉債規(guī)模扣除后，實際赤字率將降低到1.6%。由此可見，調(diào)整后的赤字率計算方法預示著中央政府更為寬廣的赤字選擇空間。

將地方政府一般債券規(guī)模扣除在全國財政赤字口徑之外后，將更有助于實行地方政府債務的余額管理制度。余額管理制度的優(yōu)點在于能夠較好地對應地方政府債務風險的把控，從而使年度發(fā)行規(guī)模更具有彈性。但若把地方政府建設性債務納入財政赤字口徑，容易使舉債規(guī)模首先受限于赤字限額控制，事實上成為年度發(fā)行規(guī)模控制，而不是余額管理。

（三）通過深化預算改革，將地方政府經(jīng)常性預算和資本性預算分賬處理，以便列收列支、單獨考核

我國正處于全面深化財稅制度改革的攻堅階段。值此之際，有必要通過深化改革將地方政府經(jīng)常性預算和資本預算分賬處理，經(jīng)常性預算實行現(xiàn)收現(xiàn)付制政府會計制度，資本性預算實行權(quán)責發(fā)生制政府會計制度。相應地，在地方政府債務融資的預算管理方面，也應該結(jié)合預算管理改革將其納入專門的預算，即無論一般債券還是專項債券收入均納入資本預算管理，與經(jīng)常性預算分賬處理，以便列收列支，單獨考核，科學合理、公開透明，有助于將資本項目融資更加清晰地排除在財政赤字統(tǒng)計口徑之外。

（四）借鑒美國地方政府的資本改善計劃，改進我國地方政府融資管理，把控債務風險

美國地方政府資本項目融資不納入財政赤字口徑統(tǒng)計管理并不能說明其缺乏債務規(guī)模控制。美國地方政府在資本項目債務融資控制方面，除了前面介紹的一系列民主約束、法律措施之外，編制資本改進計劃是地方政府實行債務內(nèi)部控制、科學管理的重要工具。我國應該進行有效的借鑒，注重中長期財政規(guī)劃的科學性和系統(tǒng)性，尤其要強化對資本性項目建設融資實行中長期滾動式管理，并以此為基礎形成年度資本性預算。

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【責任編輯張兵男】

中圖分類號：F810.7

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0039- 06

〔收稿日期〕2016-02-17

〔作者簡介〕趙全厚，金融研究中心主任，研究員，博士生導師，研究方向為政府投融資；高娃，博士研究生，研究方向為財政理論；匡萍，博士研究生，研究方向為財政理論。