我國農村治理的歷史邏輯及治理現代化的現實路徑

胡鐘平

摘 要：我國農村治理有其內在的歷史邏輯，即從古代的縣政鄉治，到解放初的政社合一，再到改革開放時期的鄉政村治。其中有宗族、士紳、宗教、國家行政權力、黨的領導、法律以及市場經濟等各種力量不斷上臺博弈，但以后基本的走向是農村治理現代化。這是農村治理發展的趨勢。完善農村治理現代化的現實路徑，是走民主化、法治化、規范化、協作化和數字化的軌道。

關鍵詞：農村治理；歷史邏輯；治理現代化；現實路徑

一、我國農村治理的歷史邏輯

我國是一個有5000年文明歷史的國家，我國農村治理發展是一個前后相繼的歷史過程，有著其自身的內在歷史邏輯。即古代中國農村穩定發展，士紳治理的縣政鄉治；解放初期社會控制的戰時體制需要，政社合一；改革開放以后，社會主義與市場經濟相結合，解放“三農”的現實需要，鄉政村治。這三個階段構建了一個完整的、有機統一的中國農村治理發展過程。

（一）縣政鄉治：古代中國農村穩定的客觀需要。古代社會，由于社會生產力比較低下，我國農村實行宗權、族權、士紳、皇權綜合治理的縣政鄉治。秦代以后，我國開始在農村設置相關里正、保甲等不同制度，平民可以擔任甲長等，職能明確，主要是維護社會治安，組織生產，處理鄰里矛盾糾紛。古代皇權力求控制整個農村，但由于財力、物力、自然和治理能力等諸多因素的限制，王權下不了縣，出現縣政鄉治的情況。國家行政權力力求對農村的管轄治理和控制，但是沒有直接把權力擴展到農村的日常生活之中。另一方面，古代規定，士大夫等官吏一般要求退職以后返回地方，把技術、資金和治理經驗等都帶回農村，成為地方士紳。士紳擁有其他人難以擁有的經濟、政治、文化、社會等地位，既與國家行政權力相聯系，又成為地方事務的主要影響者，甚至是地方事務的管理者。士紳是古代農村治理的主要影響力量。同時，我國古代農村一般根據血緣和地緣相結合而形成的社區組織。由血緣組成的宗族制度具有強大自組織功能，包括救濟、矛盾處理、懲處，甚至于法外治權等，是農村治理的主要力量。這樣，地方士紳和宗族勢力以及其他社會力量相互結合，起著共同治理的作用。國家權力依賴宗族勢力、宗教勢力、地方士紳達到治理的目的。而宗族勢力、宗教勢力和地方士紳是農村治理的主要自治力量。既維護地方利益，管理鄉村事務，又聯系國家行政權力，認可國家權力的管理和控制，如提供賦稅和勞役等。古代鄉村治理就是這樣一種行政權和自治權相結合的二元結構。這種情況一種維持到清朝。

（二）政社合一：社會控制的戰時體制需要。新中國成立以后一段時間內，我國農村實行政社合一的治理制度。由于國家政權不穩定，多年戰亂的影響，社會處于大破大立的時代。新中國是通過發動廣大下層民眾所建立的。新中國的建設也必須依靠廣大民眾，包括廣大農村的勞動群眾。另外，急于清除古代封建社會和資本主義的影響，建設社會主義國家。國家行政力量滲透農村，解決農村失控的威脅，著手建設農村政權，加強農村社會動員和控制。國家政權組織延伸到農村。把所有人包括農村人口都納入到政治、經濟、文化、軍事等組織中來，便于管理和控制。特別是1958年，我國提出依靠農業支撐工業化趕超戰略，在農村嚴格實行政社合一的治理制度——人民公社制度。這雖然實現了對農村社會的有效控制，但也導致勞動力的低效和農村的長期貧困。同時，政社合一也是當時適應戰時體制的需要。新中國成立，國家主權得到確立，但是我國一直受到國際兩大政治、軍事集團的排斥和擠壓。一直到20世紀70年代，我國基本不為國際社會所認可，面臨險惡的國際環境。另外，一直到20世紀70年代中期，我國社會實際處于一種準戰爭狀態，沒有真正進入和平年代。為了應對美蘇戰爭威脅、臺灣對大陸的軍事偵察等，我國社會實行政社合一的準軍事化的戰時體制。備戰備荒是當時的基本國策。在農村實行政社合一的戰時體制，實現對農村社會的控制和治理的有效途徑。政社合一的農村治理模式雖然解決了當時對農村社會的有效動員和控制，能夠有效應對戰爭威脅。這也是不得已而為之的治理模式。但是這模式也蘊含著必然解體的因素，最終會走向瓦解。

（三）鄉政村治：社會主義與市場經濟相結合的現實需要。上世紀70年代末期實行改革開放政策以來，家庭聯產承包責任制加速了人民公社政社合一體制的解體，行政權力逐步從廣大農村退出，出現職能缺位。1982年憲法改變政社合一體制，建立鄉政村治的治理制度。即在縣以下設立鄉人民代表大會和鄉人民政府作為基層政權組織。同時農村設立村兩支委。村兩支委明確接受鄉鎮政府的指導與協助。政社合一的控制治理制度被具有一定自治功能的鄉政村治治理制度所替代，也是農村自治性質的一次歷史性回歸。

鄉政村治是市場經濟發展的結果。家庭聯產承包責任制得到廣泛實施以后，農村市場競爭機制、農村市場經濟規律得到認可和激發，沖破政社合一的計劃經濟，極大發展了農村社會生產力。經濟上的解放，農民需要自己的政治權利即自治權利，管理自己。同時，國家行政權力退回，出現權力真空。在這種情況下，廣西一些農村出現自治組織，管理事務。在各地實踐基礎上，1987年11月頒布《村民委員會組織法》，明確村委會全面管理的自治制度。同時，是社會主義制度建設的需要。為了加強農村工作，維護社會治安，組織社會生產，把黨組織建立在廣大農村，成立村支部。和村委會一起接受鄉鎮領導。在《村民委員會組織法》中明確規定，村委會接受鄉鎮的行政領導。當然，村委會又有全面管理的自治權限。黨的領導是農村治理的關鍵。

這三個階段基本構成了我國農村的治理模式。隨著社會的不斷發展，隨著各種社會力量的滲透，農村治理的力量除了國家行政權力、村支兩委、宗族勢力外，還出現能人（士紳）、農村各種合作組織等不斷參與農村地方事務的管理，包括經濟、政治、文化和社會各方面的事務。

二、我國農村治理現代化的現實路徑

目前我國加強治理體系和治理能力現代化建設，農村治理體系和治理能力現代化是其重要組成部分。加強農村治理現代化必須把握農村治理的歷史邏輯。理解我國農村治理的歷史，我國農村治理是一個相互鏈接的過程，而不是割裂的歷史。它有一個內在的歷史邏輯，這就是從縣政鄉治到政社合一，再到鄉政村治，從鄉政村治走向治理現代化。農村治理走向現代化的現實路徑主要有五個方面。

（一）民主化。我國是社會主義國家，人民當家作主，主權在民，這是我國的國家性質，也是我國發展的基礎和根本宗旨。農村公共治理和制度安排必須體現和落實根本宗旨，體現人民的意志和人民的主體地位。民主化是農村治理走向現代化的必要條件。

民主選舉。在農村治理中，真正落實民主選舉制度，這是民主制度最直接、最根本的體現。讓廣大民眾認識到民主選舉的價值和意義，是行使自己管理社會事務、村內事務的權利，是自己當家作主的手段和方式。既有選舉權利，也有被選舉權利。改變選舉敷衍了事的態度，抵制賄選，改變山頭主義、宗派主義的做法和風氣，真正選舉能夠為民謀利，為民當家作主的人。民主議事。民主議事是農村善治的關鍵環節。按照一定的民主管理程序，民主議事，根據民主集中制原則，集體決策，共同管理公共事務。這是民主化的具體步驟和主要內容。民主議事，要做好充分調查，充分考慮每個人的切身利益，分析各種可能出現的情況，選擇最優方案，防止損害群眾利益。堅決破除一言堂，發揮民主議事的優勢，而不能成為民主的擺設。民主監督。民主監督是民主得到落實，農村善治得到落實的保證。民主監督包括選舉、議事、治理的各方面監督。任何人都擁有監督權、建議權。如果沒有監督，任何民主都會流于形式，而沒有實質性效果。

（二）法治化。法治是農村治理走向現代化的關鍵。依法治國、依憲治國是我國的基本國策，也是我國政府治理、國家治理、社會治理最有效的手段和方式。農村治理也必須依法治理，不能存在法外治權。法治化是農村治理的有效途徑。憲法和法律成為農村治理的最高權威，我們要尊重憲法和法律。法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力，擺脫宗派、農村鄉紳的影響，維護憲法法律的尊嚴和權威。提高農村治理水平，達到善治，關鍵在于提高群眾素質。但我國歷史上，農村治理的法治觀念淡薄。所以，農村治理法治化的壓力非常大。

完善農村治理的法律法規。這是法治化治理的基礎。農村治理的法律法規還不健全。新時期，農村人口流動，對農村選舉制度、議事制度、民主監督等造成了很大的沖擊，失去了民主選舉、民主議事、民主監督的價值和意義。針對新出現的問題，必須適時改進和完善相關政策制度。法治宣傳教育。為了提高廣大群眾的法治素質必須加強法治思想宣傳教育。送法下鄉，強化法治宣傳教育，一方面使法治思維、法治意識深入廣大群眾，深入人心，深入實際。這是法治化的基礎性工作。另一方面，使法治成為一種治理文化。只有當法治成為治理文化，法治才能持久，治理才能長期穩定。維護法治尊嚴。法治化治理，必須尊重法律法規，維護法治尊嚴。農村法治意識、法治觀念比較淡薄，還沒有形成法律治理的氛圍，特別需要尊重法律。法律面前一律平等，司法公平公正，是維護法治尊嚴的根本。司法腐敗，會腐蝕法治的基礎，踐踏法治權威。在農村設立巡回法庭，公正司法執法。

（三）規范化。（1）規范黨在農村治理中的領導地位和作用。制定相關制度，確立和規范黨在農村治理現代化過程中的政治作用，領導、監督和協調各種力量之間的關系。規范黨在農村治理中的堅強領導核心，從嚴治黨。規范黨風廉政建設，反腐敗斗爭，永葆黨的先進性和純潔性。完善制度，規范村支部的作用，如政治民主、經濟民主等，從宏觀上把握、協調和指導。這是從政治上保障農村治理現代化不至于走錯方向，解決農村政治治理僵化的問題。（2）規范國家行政力量的引導作用。不管什么朝代，國家行政力量在農村治理中或多或少發揮作用。根據我國的現實情況，必須從經濟、法治和文化等方面切實規范其作用。不管是縣政鄉治階段，還是政社合一階段都是從農村汲取財富，維護社會控制。鄉政村治階段，直到取消農業稅以后，農村稅費改革，并且逐步實行城市反哺農村，工業反哺農業的政策，農村經濟治理才得到逐步強化和好轉。反哺資金要用在刀刃上，起四兩撥千斤的效果，如規范民生、基礎設施建設等方面。研究能否收取一些費用，采取誰受益，誰出資，集中力量辦大事。同時，國家采取獎勵的辦法予以配套支持。（3）規范村委會的職責和功能。村委會和村民是農村自治的主體，是主要力量。規范村委會承擔治理的職責和功能，如村內治安、村容村貌、村集體經濟建設等。發揮村委會的作用，不能推卸責任。（4）規范村民、民間組織參與治理。在村支兩委的領導下，制定相關制度，具體規范村民和民間組織參與治理的路徑和權限，落實建議權、管理權、收益權、監督權等，發揮其主動性、能動性。加強規范農村精英、能人的正能量，限制其負能量。（5）規范宗族勢力、宗教文化勢力參與治理的作用。宗族勢力和宗教勢力在我國農村還有一定的影響，我們要看到其優劣，對農村治理有好的一面，也有不好的一面。認真研究分析宗族、宗教的積極作用和消極作用，制定相關政策限制其消極作用，規范引導其治理的積極作用，防止法外權力的影響。同時，強化社會主義核心價值觀，建設誠信社會，加強社會主義道德規范，形成善治的文化氛圍。（6）規范引導市場經濟在治理中的作用。市場經濟在農村治理中是一種很重要的力量，有著很重要的作用。市場經濟運用其競爭規律、價值規律、價格規律，像一只無形的手，貫穿于農村經濟、政治、文化和社會的全過程。經濟治理是農村治理的關鍵。必須發揮市場經濟的作用，按照市場經濟規律的原則治理。但是在市場失靈的情況下，不能拘泥于市場經濟，而要發揮集體主義、集體經濟的優勢。在農村治理過程中，要區分市場經濟和集體經濟發揮作用的領域和范圍，并且規范治理。

農村規范化治理是農村公共領域治理的制度化和科學化，結合市場治理、社會治理、黨的治理以及國家行政力量治理的制度安排和規范的公共秩序。

（四）協作化。現代農村治理體系是一個有機的統一整體，包括農村各種制度系統。各種制度之間相互協調，密切協作，有效維護農村社會穩定，維護社會秩序，提高農村治理水平，達到治理現代化。如民主、法治、規范必須是一個密切聯系，相互銜接的有機整體，而不是相互沖突和矛盾。農村治理協作化，包括各行為主體之間的相互協作，也包括各種制度之間的相互協作。農村治理就是處理好各種矛盾糾紛，達到善治的目的。在農村治理走向現代化過程中，由于各種政策制度不完善，各種制度之間缺乏協調性，不能相互銜接，難以達到相互協作的目的。同時，農村治理的各行為主體，并不是一個天然能夠相互協作的整體，他們之間存在許多矛盾和沖突。在治理過程中，各種矛盾會一個接一個的出現，需要各行為主體相互配合，相互協作，共同解決問題。需要我們從思想上、制度上和行動上協調一致，形成勁往一處使，共同建設美麗鄉村、幸福家園、現代農村。只有各行為主體、各制度之間能夠相互協作，密切協調，就能有效維護農村社會穩定，維護社會秩序，提高治理水平，走向治理現代化，達到善治的目的。

（五）數字化。現代社會開始逐步走入數字信息化時代，但是在廣大農村存在巨大的數字鴻溝。信息基礎設施缺乏，信息溝通不及時，數字信息處理不到位，廣大農民接受信息處理有一個過程。這些在一定程度上阻礙了農村治理現代化的進程。在農村治理走向現代化的過程中，要積極加強互聯網+的，建設智慧現代農村，創建智慧現代農業。在此基礎上，加強民主政治建設，農村經濟建設，進一步完善數字化農村治理。

農村治理走向現代化，除了民主化、法治化、規范化、協作化和數字化外，還有一些現實途徑，如加強文化，是農村治理的重要途徑。農村治理現代化需要與時俱進，綜合運用各種方法走向善治的目的。

參考文獻：

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