檔案行政權力清單中的共性權力實證分析

宋飛

摘 要：“共性權力”是指各級行政部門均擁有的行政權力。目前，多數檔案行政機關未將共性權力列入權力清單，且權力類型劃分標準不一、對擁有哪些共性權力認識不一、權力依據多為國家法律法規、權力依據缺失或過于籠統。共性行政權力對于檔案行政機關的意義有于：“共性權力”是檔案行政機關存在之基礎，是檔案行政機關權力的組成部分，是檔案行政機關的當行之權，也是檔案行政機關的當負之責。

關鍵詞：檔案；行政權力；權力清單；共性權力；實證分析

《檔案管理》2015年第6期和2016年第1期分別刊發了劉東斌撰寫的《部分省份省級檔案行政權力清單實證分析》[1]（以下簡稱劉文）和吳雁平撰寫的《全國副省級市檔案行政權力清單實證分析》[2]（以下簡稱吳文），兩篇文章對我國部分省級和副省級市的檔案行政權力清單進行了梳理。文章中有一處疏漏，即未對檔案行政機關擁有的共性權力進行梳理。這里提出來與兩位商榷，請兩位及各位同仁指正。

1 權力清單的分類

在推行權力清單制度過程中，各級行政機關按層級有的將行政權力劃分為行政權力、共性權力和審核轉報三大類，如長春市；有的劃分為本級保留、下級屬地管理、共性權力和審核轉報四大類，如浙江省、山東省、湖南省、寧波市、杭州市。

所謂本級保留，是指省、市兩級部門直接行使的行政權力。

所謂屬地管理，是指依法列入省、市級部門行政權力清單，今后原則上由市、縣（市、區）政府主管部門屬地管理，省、市級部門除重大事項外一般不再直接行使的行政權力。

所謂共性權力，是指省、市、縣級有關部門均擁有的行政權力。

所謂審核轉報，是指省、市、縣級部門審核并轉報上一級機關，由上一級機關作出最終行政決定的管理服務事項。

劉文和吳文僅對三分法中的“行政權力”和四分法中的“本級保留”“下級屬地管理”所涉及的“權力”進行了梳理，沒有對三分法和四分法中的共性權力，即省、市、縣三級檔案行政管理機關與同級有關部門均擁有的行政權力進行梳理。

2 省級及副省級城市檔案行政權力清單中的共性權力

雖然說，“共性權力”是指省、市、縣級有關部門均擁有的行政權力，但并不是所有已經公布權力清單的機關都公布有“共性權力”。下面以劉文和吳文中涉及的10個省及15個副省級城市檔案行政管理機構所公布的權力清單為樣本，對省級及副省級城市檔案行政權力清單中的共性權力做一些梳理與分析。

2.1 省級檔案行政管理機構權力清單中的共性權力。在劉文中列舉的9個已經公布權力清單的省級檔案行政管理機構中，浙江、山東、湖南3個省列出了共性權力清單。

2.1.1 浙江省。浙江省檔案局列出的“共性權力”有8項。見表-1：

2.1.2 山東省。山東省檔案局列出的“共性權力”有4項。見表-2：

2.1.3 湖南省。湖南省檔案局列出的“共性權力”有10項。見表-3：

2.2 副省級城市檔案行政管理機構權力清單中的共性權力。在吳文中列舉的11個已經公布權力清單的副省級城市檔案行政管理機構中，長春、寧波、杭州3個市列出了共性權力清單。

2.2.1 長春市。長春市檔案局列出的“共性權力”有7項。見表-4：

2.2.2 寧波市。寧波市檔案局列出的“共性權力”有8項。見表-5：

2.2.3 杭州市。杭州市檔案局列出的“共性權力”有8項。見表-6：

2.3 檔案行政管理機構現有共性行政權力的梳理。歸納上述6個省、市的共性權力，按權力名稱劃分共13項。詳細情況見表-7：

2.4 檔案行政管理機構現有共性行政權力的特點

綜上，我們可以歸納出檔案行政機關現有的共性行政權力具有如下特點：

2.4.1 多數檔案行政管理機關未將共性權力列入權力清單之中。在文章所涉及的浙江、廣東、湖南、湖北、吉林、河北、江蘇、福建、安徽、貴州10個省，哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟南、杭州15個副省級市中，只有浙江省、湖南省、山東省、寧波市、杭州市、長春市6個省市檔案行政管理機關列有共性權力，只占25個樣本省市的24%，不到四分之一。

2.4.2 權力類型劃分標準不一。如按權力類型劃分共分7種14項，其中行政處罰2項，行政監督1項，行政獎勵1項，行政確認1項，行政強制4項，其他行政權力4項，沒有劃分權力類型的1項。其中的“經濟社會發展有貢獻的信訪獎勵”一項，浙江省、寧波市定為“行政獎勵”，而杭州市卻定為“行政確認”，存在同名不同種類的情況。

2.4.3 同一省內的劃分標準亦不相同。如浙江省、寧波市、杭州市同為一省，但對“經濟社會發展有貢獻的信訪獎勵”一項的類型劃分卻不相同。

2.4.4 擁有哪些共性權力認識不一。同為省級或副省級檔案行政管理機關，對擁有哪些共性權力的認識存在差異。13項共性權力中，按涉及的省市數量劃分：涉及6個省市的2項，5個省市的5項，3個省市的1項，1個省市的5項。

2.4.5 權力依據多為國家法律法規，亦有地方法規規章。按權力依據劃分：共涉及法律法規5部，其中《中華人民共和國行政許可法》2項，《中華人民共和國行政處罰法》6項，《中華人民共和國安全生產法》1項，《中華人民共和國行政復議法》1項，《信訪條例》1項，沒有說明具體法律法規的2項。亦有1項涉及《吉林省規范行政行為建設法治政府若干規定》《吉林省行政執法責任制規定》《吉林省行政執法條例》等地方法規。

2.4.6 權力依據缺失或籠統。在上述6個省市所列共性權力清單中，有一個省所列出的4項共性權力均沒有列出相關權力依據，一個省的8項共性權力中有3項沒有列出相關權力依據，一個省的10項共性權力中有3項只是籠統地列出“相關法律法規”，而沒有列出具體的法律法規。還有的省市只列出了權力所依據的相關法律法規名稱，沒有列出權力依據的相關法律法規的具體條款。

3 共性行政權力對檔案行政管理機關的意義

相當長一個時期以來，檔案界更多關注檔案行政權力中檔案法所賦予的權力，特別是檔案行政審批權力和檔案行政處罰權。很少關注其他法律所賦予的權力，特別是那些所有行政機關均擁有的行政權力——共性行政權力。共性行政權力對于檔案行政管理機關到底具有什么樣的意義？

3.1 共性行政權力是檔案行政管理機關存在之基礎。從權力法定的原則講，一個行政機關的全部行政權力均應當由法律來確定。這里所說的法律，主要包括憲法、行政法。而在行政法中既包括行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、行政復議法、行政賠償法、行政強制法、招標投標法、信訪條例等所有行政機關均須遵守的共性行政法律法規，也包括檔案法等專業或行業行政法律法規。一定意義上，共性行政法律法規使某個行政機構成為具有行政權力的行政管理機關，專業行政法律法規使某個行政機構成為擁有特定專業或行業行政權力的專門行政管理機關。對于檔案行政管理機關而言，共性行政權力是檔案行政管理機關存在的基礎。沒有共性權力，不能成為行政機關，又何談得上是專業行政管理機關——檔案行政管理機關呢。

3.2 共性行政權力是檔案行政管理機關權力的組成部分。從依法行政的角度看，正如陳忠海教授所說：“依法治檔所依之‘法就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規范，即檔案法律規范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章?！盵3]同理，依法行政所依之“法”就是行政法體系或行政法律體系所提供的一切規范，即行政法律規范。通俗地說，也就是與行政有關的一切法律、法規和規章。因此，由行政法律法規授予所有行政機關的共性權力，自然是檔案行政管理機關權力的組成部分。

3.3 共性行政權力是檔案行政管理機關的當行之權。從法有授權必須為的角度看，如果一個行政機關擁有某種行政權力，卻不使用，就是不作為，就是懶政、怠政。共性行政權力作為檔案行政管理機關權力的組成部分，是檔案行政管理機關的當行之權。如果檔案行政管理機關只知其擁有的檔案專業管理之權，而不知其所擁有的共性權力，勢必會在工作中出現不作為，產生懶政、怠政的后果。

3.4 共性行政權力是檔案行政管理機關的當負之責。從權責一致的角度看，共性行政權力既是檔案行政管理機關的當行之權，那么由共性權力所產生的后果，就是檔案行政管理機關的當負之責。如果檔案行政管理機關只對其擁有的檔案專業管理權負責，而不知還應當對其所擁有的共性權力負責，就可能要對由此產生的不作為、懶政、怠政的后果承擔責任。

4 結語

共性權力使檔案局成為行政管理機關，檔案行政權力使檔案局成為檔案行政管理機關。因此，在建立檔案行政權力清單的過程中，我們不僅要理清檔案行政管理中的專業權力，也要理清檔案行政管理中的共性權力。既不能任意擴大權力范圍，也不能隨意放棄應當行使的權力，更要負起當負之責。

參考文獻：

[1]劉東斌.部分省份省級檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2015（6）.

[2]吳雁平.全國副省級市檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2016（1）.

[3] 陳忠海.依法治檔所依之“法”是什么？——是《檔案法》還是與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章[J]. 檔案管理，2011，03：10～14.