老齡化背景下社區養老服務體系建設的對策與研究

翟清巖++++陳磊

摘 要： 社區養老作為我國養老體系的依托，是目前比較符合國情和實際的一種養老模式。建設社區養老服務體系，需要從供需矛盾、資金保障、管理制度、服務水平四個方面著手，同時對社區養老和醫養結合的模式展開研究。

關鍵詞： 社區養老 養老

一、人口老齡化背景

按照聯合國的新標準，某地區或國家65歲老人占總人口的7%即視為進入老齡化社會。我國2000年11月底第五次人口普查，65歲以上老年人口已占總人口的6.96%，標志著我國已進入老年型社會，也是我國經濟發展和社會進步的表現和結果。2010年第六次全國人口普查的最新數據顯示：65歲及以上人口約為1.19億人，占總人口8.87%，與2000年第五次全國人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點[1]。而且我國人口老齡化無論增長速度和比重比明顯高于世界平均水平（如圖一），解決人口老齡化背景下的養老問題刻不容緩。

二、社區養老的內涵和意義

“居家養老是指老年人在家居住，由社會為其提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種社會化養老方式”[2]。西方國家20世50年代首先提出“老年人應當在適宜環境中養老”理論，英國深入研究并嘗試推行了這種服務，70年代開始普及。到1980年以后，這種模式的發展日趨成熟，并逐漸在全世界推行開來[3]。社區養老可分為兩種模式：在社區內照顧和由社區照顧，兩者的區別在于“在社區內照顧”為老人提供的服務對象不僅局限于社區，還包括社會服務機構。

2013年出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》承續了2000年《關于加快實現社會福利社會化的意見》社會福利社會化的指導思想，明確提出了建成以“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的城鄉養老服務體系，確立了居家養老在我國社會養老中的基礎地位[4]。社區養老作為其中的關鍵一環屬家庭養老的延伸，社區服務將社區與家庭、社區與社會聯結起來，國外一般稱為老年人社區照顧。

社區養老服務集物質生活保障、文化娛樂需求和醫療保健、護理等功能于一體，其積極意義在于它既可以減輕家庭照顧者負擔，讓老年人足不出戶就可享受專業化的日常生活服務，又遠離陌生化的生活環境，保有原有生活方式和人際關系，享受天倫親情之樂，防止老年孤獨、抑郁等問題的發生，具有心理上的歸屬感、參與感和認同感，這是家庭養老、機構養老所無法比擬的。上世紀90年代我國上海、蘇州等地率先進行試點，經過十多年的探索與實踐，社區養老取得較大的成效，也是目前比較符合中國國情和實際的一種養老模式，但與人口老年化加速發展的趨勢而言，我國社區養老依然存在較多的問題和不足。

三、社區養老服務的問題與對策

（一）供需矛盾

當前社區養老服務普遍存在公共設施種類少、功能不健全及專業服務人員的匱乏，從而導致服務專業化水平低、收費不合理、供需不平衡等問題，無法滿足當下人口急速老齡化背景下老年人對社區養老服務的迫切需求。

解決供需矛盾關鍵要走社會化、產業化道路，包括服務主客體、資金、隊伍和管理等方面。首先需要整合并合理利用既有的軟硬件資源，加強完善基礎設施建設。堅持以政府主導、社會力量參與發展的多層次、全方位、多樣化的社區養老服務模式，通過政策引導充分發揮市場機制作用；其次是加強人才隊伍建設，保障服務人員和管理人員的專業化，增加專業化服務項目，為社區養老提供智力支撐，實現可持續發展；再次是建立居家養老的服務網絡和老年人信息庫。通過服務網絡和信息庫根據不同老年人的服務內容和要求，解決社區間的銜接協調和供需的不平衡矛盾，同時有效發揮社區養老供給的潛在能力。

（二）資金保障

建立社區自籌、政府扶助和社會投入的立體化資金來源渠道。社區自籌資金主要來源于社區里的接受服務的養老對象，但養老服務作為一項重要的公共產品和民生工程，具有公益性和市場性特征。

為確保社區養老服務的公益性，政府需要適當加大資金的投入力度，完善相關設施建設，配備一定數量的專業服務人員，為符合政策的老人提供購買低償或有償的福利性服務。收費標準要控制在一般老年人的承受范圍內。建立城市“三無”老人等困難群體養老服務的扶助和補貼制度，為非營利性服務組織提供一定的財政補貼。同時，健全政策法規，引入市場機制，放寬社會資本的準入和管理機制，以稅收減免和政策優惠等鼓勵引導社會企業、組織等民間資本參與養老事業，還可以通過對企業、行業協會和慈善團體等籌募獲得部分資金。

（三）管理機制

西方發達國家發展了相對成熟的法律制度，如英國的“國民醫療保健制度”，日本的《生活保護法》、《老年人福利法》：韓國的《老年長期護理保險法》等。目前我國社區養老服務主要遵循《老年人權益保障法》和《關于加強和改進社區服務工作的意見》等有限的法規，政府需要在社區養老服務中為自己找準位置，既不能大承大攬，過多干預，又要避免職能缺失，放任自流。具體來說，在宏觀層面進一步出臺相關政策、法律，完善健全社區基本養老制度，保障社區養老的發展的民主性和法制性；又要從資金保障和服務體系兩方面為社區養老服務的收費、質量、社會資金和非營利性組織的扶持等提供支撐和統一的規范標準，保證社區關系的有效運作，同時組織監督管理，保證社區養老開展的公平性、合法性。

完善管理機制，加大內、外部監管力度，規范服務人員、義工和志愿者的服務行為，為社區養老服務提供高質量的服務。志愿者服務作為養老服務一支不可或缺的補充力量，隊伍建設仍不健全，對權利義務、服務精神、服務活動等內容界定不夠清晰，跟風、湊熱鬧、無序等現象較普遍。

（四）服務水平

目前，社區養老服務人員普遍缺乏專業培訓，綜合水平偏低。工作內容、對象和勞動強度與收入報酬之間的失衡，難以吸引具有專業技能的老年服務人員參與人才隊伍，加之現有人員流失嚴重，缺乏穩定的專業隊伍，難以提供較專業化的服務，僅限于健康體檢、娛樂活動等日常生活照料。

1.監督評價

引入第三方評估機構，規范健全機構評估標準、內容和流程等，加強對社區養老的需求和服務質量進行監督和評估，提升社區養老的品質。評估本著整體性、科學性、可實踐性和客觀性原則，評估指標的設置上力求清晰、簡單、操作性強。通過監督評價，逐步提升社區養老服務整體水平、滿意度和公信力。

2.人才建設

人才隊伍建設是居家養老的保障和關鍵因素，一方面，建立健全從業人員的資格準入制度和崗前培訓、繼續教育制度。加大投入“通過逐步建立養老服務人員的職業資格制度，規范養老服務專業崗位的薪資、職稱評審及考核制度”[5]，提高從業人員薪酬待遇，借以提升他們的社會地位和職業認同感，吸引并留住現有優秀人才從事到社區服務的工作中來。另一方面，鼓勵大專院校增設“社會養老與服務”等相關專業與課程，培養專業化人才，提升行業隊伍的整體水平。鼓勵大、中學生及單位、個人積極參與社區服務行動。

3.個性化服務

針對不同收入、不同需求、不同層次的老年人提供個性化服務，實現服務項目、服務形式的多樣化，為社區老人提供足夠的選擇空間。

四、社區養老服務的新途徑

（一）互助養老

社區互助養老采用“社區主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的方式[6]。它具有“居住在中心，供養在家庭，生活在社區，照顧在彼此”這樣的一些特點，沒有專門的管理機構和服務人員，屬于社區老人間自發的互助互幫、自我管理和服務的行動。互助養老有助于緩解社會的養老壓力，促進養老觀念的轉變，實現“為老服務”與“用老服務”的融合，還有利于促進社區和諧和團結。尤其對一些賦閑在家的身體健康精力充沛的低齡老年人來說，互助養老發揮他們的余熱，激發生活熱情。

社區互助養老從天津、杭州等城市最初出現的“老年人互助組”、“老年人互助小分隊”，到河北省大力推廣并逐漸普及的“互助幸福院”模式，證明其在當下適合我國國情和具有一定的活力和可行性，也為這種模式的實踐提供借鑒和寶貴的經驗。

（二）醫養結合

課題組成員通過對馬鞍山、蕪湖、合肥三地241名老年人問卷調查顯示（圖三），老年人社區養老服務需求中“醫療保健”占比41.4%，表現在衛生服務、家庭醫生、體檢、就醫、健康咨詢等方面。而調查現狀是社區養老中的醫療保健服務供給與需要相脫節，老年人對社區醫療服務普遍缺乏認同感，引入醫養結合的模式勢在必行。

醫養結合的社區養老模式將老有所醫和老有所養有機結合起來，較好地解決當前社區養老和醫療各成體系的割裂局面。醫養結合首先要發揮和利用好現有的社區醫療資源，將醫療資源與社區養老相融合，也可以與社會養老機構相合作，或直接將老年醫院、醫療保健中心辦在社區養老機構中，實現社區養老“醫養結合”的產業化、人性化服務模式。

參考文獻：

[1]2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號），中央政府門戶網站 www.gov.cn 2012年04月20日14時40分 ，[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2012-04/20/Content_2118413.htm.

[2][5]錢亞仙.老齡化背景下的社會養老服務體系研究[J].理論探討，2014（1）.

[3]李川瑜.我國城市居家養老社區服務研究[D].浙江大學，2007.

[4]鄧大松，王凱.國外居家養老模式比較及對中國的啟示[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2015（3）.

[6]金華寶.社區互助養老：解決我國城鄉養老問題的理性選擇[J].東岳論叢，2014（11）.

基金項目：安徽省高校人文社科重點研究項目：人口老齡化背景下社會養老服務體系建設研究（項目編號：SK2016A0915）的階段性研究成果；安徽省質量工程校企合作實踐教育基地（項目編號：2014sjjd037）的階段性研究成果。