農民的利好 農業的希望農地“三權分置”改革引發社會高度關注

◎文/邱彥昌

農民的利好 農業的希望農地“三權分置”改革引發社會高度關注

◎文/邱彥昌

隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，新型經營主體大量涌現，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。

近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），提出要逐步建立規范高效的“三權”運行機制，要求在2020年底前基本完成相關改革工作任務。農業部部長韓長賦對此表示：“三權分置”是在新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，也是中央關于農村土地問題出臺的又一重大政策。

所謂農地的“三權”，是指所有權、承包權、經營權?！叭龣喾种谩本褪峭恋厮袡嗳匀粴w集體，原來的承包經營權一分為二了，承包權還是歸農民，經營權可以流轉。

對農民來說，土地是“命根子”，承載著他們的希望，任何關于土地的制度，都會觸動農民的敏感神經。對這一關系億萬農民切身利益的大事，引發了社會的高度關注。

農地“三權分置”改革勢在必行

近年來，隨著大量農村勞動力轉移和人口遷移，2億多承包農戶不斷分化，家家包地、戶戶務農的局面發生變化，催生了專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、新型主體行使經營權的新格局，實現了“集體所有、農戶承包經營”的雙層經營逐步向“集體所有、農戶承包、多元經營”轉變。構成了立體式復合型現代農業經營體系，提高了農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化程度，為農村基本經營制度注入了更加持久的活力。

根據國家統計局數據，2015年中國城鎮化率達56.1%，而1980年初不到20%，此外還有數以億計的農村人口在城市“常住”。農村人口城鎮化以及涌入城市“謀生”，改變了農民對于土地的依存關系。

另一組數據顯示，截至2015年底，全國家庭承包經營耕地中已有33.3%發生了流轉，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉了土地。如今這個趨勢還在繼續。換句話說，土地為農民帶來的收入貢獻越來越少，很多甚至不再將土地作為創收主要途徑。

為了應對這一趨勢，“三權分置”就應運而生。早在2013年末，中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”，已經具備“三權分置”的雛形。

2014年11月20日，中辦、國辦正式對外印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，實現了把農村承包地的所有權、承包權和經營權的“三權分置”。

近期出臺的《意見》則更為詳盡地提出了，在“兩權分設”的基礎上，把土地承包經營權進一步分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。

“三權分置”創新產生于農村土地承包實踐，服務于農業經營制度創新與農業現代化建設。推進“三權分置”，目的是通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業經營機制，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，加快實現農業現代化。這為加快轉變農業發展方式，走出一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑。

“三權分置”將加快農業現代化進程

人多地少是我國農業困窘的根源。想想如有美國、俄羅斯、澳大利亞那樣地廣人稀的條件，以中國人的勤勞和今天的機械化水平，那建設農村“小康社會”的步伐會更快。

人多地少，加之上世紀80年代初期第一輪土地承包時形成的“耕地割據”，限制了機械化耕作和規?；洜I。

相比較國外的大規模經營而言，我國農業當前面臨著低價格“天花板”和生產成本“地板”的雙重擠壓以及資源環境“硬約束”加劇等挑戰，因此轉變農業生產方式迫在眉睫。而規模化、集約化、機械化是中國農業發展的方向，其中規?；r業是最重要的農業生產資料土地的規模化。

現階段，我國繼續深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，無疑是推動中國農業現代化發展的核心關鍵。

韓長賦將“三權分置”解讀為：堅持了土地集體所有權，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，為引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，推動現代農業發展奠定了制度基礎。

國務院發展研究中心農村部部長葉興慶認為，土地流轉不是目的，農業和農村的現代化才是。

“三權分置”使土地產權關系更明晰，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；也有助于促進土地資源合理利用，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，實現土地效益的“最優化”，激活農村經濟發展，推動現代農業發展；更有利于擴大農業規模經營、實現機械化耕種，走出一條中國特色的農業現代化道路。

湖北省沙洋縣在全國首開先河，探索農戶承包權不變、協商交換經營權。從2014年開始整縣推進土地“按戶連片”耕種制，創造了“沙洋模式”。2016年初，“按戶連片”耕種模式寫進中央一號文件。2016年9月19日，“沙洋模式”座談會在北京舉行，土地“按戶連片”耕種“沙洋模式”叫響全國。

“沙洋模式”的核心是“三穩定、一調整、二集中”，即家庭承包體制、農戶承包面積、承包期限均穩定的情況下，通過調整地塊使農地連片，便于耕作和向專業大戶集中。目前，沙洋縣按戶連片耕種85.3萬畝，占全縣耕地的89.6%，畝均生產成本降低300元，土地流轉價格由400元/畝升至700元/畝。土地按戶連片耕種，既穩定了農民的承包權，又放活了土地經營權，較好地解決了農村耕地分散化、碎塊化問題，讓農戶多方受益，得到群眾普遍擁護。

有關專家認為，沙洋模式在不突破現有法律框架前提下，解決了農地細碎化問題，是農村經營制度的重大創新，為完善農村土地產權制度提供了成功范例，為做好土地確權頒證做了有益探索；按戶連片耕種統籌考慮了成本和效益，根據農民權益和意愿配置農地資源，推動農地“三權分置”，增加了農業效益；沙洋模式為農業規?；a創造了條件，降低了農業成本，在農產品價格上漲空間有限的情況下，有利于實現農民增收。具有全國推廣價值。

中國農業經濟學會會長尹成杰認為，“沙洋模式”創新，既尊重了農民意愿，又有科學依據。按戶連片耕種統籌考慮了成本和效益，根據農民的權益和意愿配置農地資源，推動農地“三權分置”，增加了效益。

國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌認為，我國主要農產品價格高于國際市場50%以上，靠國家補貼來提高農民種植積極性難以為繼?！吧逞竽Ｊ健睘檗r業規?；a、機器換人提供了條件，降低了農業生產成本，在農產品價格上漲空間有限的情況下，實現農民增收。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18戶村民按下紅手印。一份大包干的“生死契約”，揭開了中國農村改革的序幕，但遠不是“句號”。

今天，廣袤的農村正在上演新一輪中國農村改革活劇。毋庸置疑，農地“三權分置”改革必將加快中國農業現代化的進程。

組織化發展將助推“三權分置”改革

為確?！叭龣喾种谩庇行驅嵤?，《意見》提出構建新型經營主體政策扶持體系。完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創建示范家庭農場、農民專業合作社示范社、農業產業化示范基地、農業示范服務組織，加快培育新型經營主體。

引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業………等聯合與合作，依法組建行業組織或聯盟。依托現代農業人才支撐計劃，健全新型職業農民培育制度。

近年來，各地積極引導土地有序流轉，鼓勵農民以出租、互換、轉讓、股份合作等形式讓經營權活起來，發展多種形式的適度規模經營。珠三角地區探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作制；上海松江探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理后再發包給有經營能力農戶的家庭農場制；四川崇州探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“農業共營制”；江蘇在全國率先提出積極穩妥發展家庭農場，重點培育“老農”、“新農”、“知農”這“三類農民”，引導農村青壯年勞動力、農業院校畢業生投身發展家庭農場。

伴隨規模經營，新型經營主體加速成長。目前家庭農場、農民合作社、龍頭企業總量近270萬家，共同推進了家庭經營、合作經營、企業經營、集體經營共同發展。新型農業經營主體已逐步成為現代農業建設的生力軍，改變了農村傳統生產生活的面貌。病蟲害統防統治、土地托管等農業社會化服務快速發展，解決了一家一戶辦不了、辦不好的事情。

2016年年初，湖北天門53歲的農民吳華平被農業部評為全國十佳農民。他率領的華豐農業專業合作社，已擁有農機總裝備460臺（套），社員268人，流轉土地8萬多畝，固定資產達1.2億元，社員年均純收入8萬多元。此時的他已經不再是自己口中的“泥腿子”，而是一名真正的農民企業家。

江蘇于2013年在全國率先提出積極穩妥發展家庭農場，提出重點培育“三類農民”：提升一批對農業有感情、有經驗的“老農”；吸引一批有能力、想返鄉創業的“新農”；引進一批能創新、愿務農的“知農”，引導農村青壯年勞動力、農業院校畢業生投身發展家庭農場。截至2015年底，江蘇農業部門認定的家庭農場達2.85萬家，平均單體土地經營面積205畝。2016年初又提出到2020年將家庭農場規模經營比重提高到50%。

大學畢業4年的江蘇沛縣鹿樓鎮農民張諾，2011年從一家安裝公司的副經理變身新型農民，投身家庭農場，帶動當地30多個家庭農場種植水果。他說，這幾年得益于土地流轉，自己的家庭農場從原來的200多畝擴大到600畝，真是嘗到農業規模經營的甜頭了！

農民有望成為穩定賺錢的職業

對于最底層的農民而言，盡管土地已經不是他們賴以生存的唯一“資源”，但是對祖祖輩輩留下來的這“一畝三分地”，他們也還是很上心、很耿耿于懷的。尤其是，現如今有許多的農民脫離農村，來到了城里居住工作生活學習，土地依舊是他們難以割舍的“故土情緣”，這不僅僅是涉關經濟利益，更是農民與生俱來的情愫與情懷。

承包經營權一分為二，關乎到每個農民的切身利益。事實上，在廣大的農村，基于對收入更多、管理更好的渴望，農民早已經開始琢磨，如何把自己手中的土地使用權轉讓出去。而今，“三權分置”讓土地流轉“活”了起來，《意見》提出的多項舉措讓農民增收有了新路徑和制度保障，給廣大農民吃下了一顆“定心丸”。

比如，“不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。”這就免去了農民進城后失去土地的擔憂，落戶城鎮的農民就可以放心的在城里生活，并享有農村土地的承包權。

再如，“農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變?！币约皩ν晟妻r地“三權分置”提出的四項基本原則：尊重農民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜；要守住政策底線中的“四不”——不能把農村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產能力改弱了、不能把農民利益損害了。這些話，句句都說到了農民的心坎上。

傳統農業，在土地上要效益，已經不能滿足農民的需求。放活土地經營權可謂“一石二鳥”，一則農民把土地流轉給大戶，獲得流轉收入；二則，把自己從土地中解放出來，通過務工再次獲得收益，生活就會大為改觀。事實也在不斷證明，土地經營權越活的地區，農民財產性收入增幅越大。而加快放活土地經營權，這就為土地增效提供了更為寬松的政策環境。

前段時間，國務院印發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，提出了十條具體政策措施，對農民釋放了重大利好信息。農村戶口遷移到城市后，不僅可以享受城市的教育資源、醫療保障、就業機制等公共服務，還可以繼續享有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。

也就是說，保地權、穩就業、有社保，這些一個都不少。進城的農民有望成為穩定賺錢的職業。