因應經濟新常態 推動農牧業新發展

李健++劉波

農牧業是關乎經濟和社會的基礎性產業，在經濟進入新常態背景下，面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多。工業化、信息化、城鎮化的快速發展對同步推進農牧業現代化的要求更為緊迫，同時，保障農畜產品供給與資源環境承載能力的矛盾日益尖銳，經濟社會結構深刻變化對轉變農牧業發展方式也提出更高要求。因此，進一步完善農牧業發展思路，主動適應經濟發展新常態，促進生態、生產、生活協調發展成為當前應該深入思考的重大問題。

一、深刻認識農牧業地位及面臨的挑戰

盡管我區農牧業產值占國內生產總值只有9.1%，但農牧業的多種功能日益增強，農牧業的基礎作用日益彰顯。如果我們長遠地謀劃和探究其更深層次的問題，會看到我區農牧業面臨著前所未有的壓力和挑戰。

（一）農牧業擔負著民生就業重任，但同時面臨農牧民增收難度增加的問題

改革開放前，我區農村牧區人口占總人口的78.2%，歷經30多年城鎮化的推進，2015年仍然有996.88萬人生活在農村牧區，占全區常住人口的39.7%。全區現有就業人員1480萬人，其中農牧業就業人員750萬人，占50.7%。農牧業經營性收入占農牧民收入的57.6%，牧區牧民的經營性收入占比達到62.1%。就是說，農牧業解決了我區50.7%勞動力的就業問題，而且農牧民一半以上收入來源于農牧業生產經營。如果沒有農牧業的健康發展，城鄉居民同步達小康是不可想象的。但同時也應看到，受自然稟賦、勞動者素質、經營體制等諸多因素制約，依農為生的大多數農牧民面臨著增收難度增加的嚴峻考驗。改革開放30多年來的，扣除價格因素農牧民人均純收入年遞增12.23%，其中，1980-1990年年遞增12.07%，1990-2015年年遞增11.06%，農牧民收入增長率呈現下降態勢。 盡管從1990年之后我區城鄉居民收入差距不斷縮小，但已從1980年的1：2.12擴大到2015年的1：2.96。特別是近年來農牧業的生產成本不斷上升，土地租金、勞動力價格、農資價格、農村購買服務的價格都在節節攀升，導致農牧業生產效益降低，農牧民增收難度增加，直接影響了城鄉居民同步達小康目標的實現。

（二）農牧業擔負著農畜產品保障重任，但同時面臨國際競爭壓力增加的問題

將內蒙古建設成為我國綠色農畜產品生產加工輸出基地這一發展定位，是基于近年來我區農牧業現實生產的貢獻情況而提出的。我區農牧業為國家糧食和食品安全做出了突出貢獻，全區糧食生產能力穩定在550億斤以上，每年向區外輸出超過250億斤糧食，成為全國13個糧食主產區和6個糧食凈調出省區之一。畜牧業綜合生產能力穩居全國五大牧區之首，已經具備了年產253萬噸肉、55萬噸禽蛋、900萬噸鮮奶、13萬噸絨毛，羊存欄規模突破1億頭只。2015年，我區畜牧業產值是新疆、青海、西藏、甘肅四大牧區產值的1.3倍，羊絨產量占全國的50%和世界的25%，羊肉、牛奶產量居全國首位。每年調出的奶類產品和肉類產品約占全區總產量的一半和三分之二。為國家食品安全和保障做出巨大貢獻的同時，我區的農牧業效益總體水平偏低。1980-2015年，全區農牧業勞動生產率年均遞增11.9%，而同期全區第二、第三產業的勞動生產率年遞增15.3%和13.1%。與效益低下伴生的還有來自國際市場競爭壓力。由于我國加入WTO時承諾農畜產品低關稅配額較高，國際進口的農畜產品沒有價格優勢，但隨著農牧業生產成本的大幅提高，近年來大量農畜產品包括谷物、小麥、大豆、肉類、乳品等進口入關，對我區農畜產品的銷售產生沖擊，農畜產品價格和農牧民收入都受到直接影響。為了提高農牧民的生產積極性，國家采取了系列補貼激勵政策，但目前的補貼標準已經接近加入世貿時承諾的占農業產值8.5%的標準。不考慮消費者承受能力等因素，僅僅從國際市場的價格來看，再往上提高國內農畜產品的價格，無非是對國際市場更加敞開大門，這是農牧業將長期面對的市場壓力。

（三）農牧業擔負著國家生態安全重任，但同時面臨發展環境約束增大的問題

土地和草場是我區農牧業生產最基本的生產資料，也是可持續發展的重要依托，特別是畜牧業所依托的廣袤草原較其他省區來講，其生態地位顯得更為重要，農牧業的發展方式直接關系和影響全國的生態安全。我區地跨三北，耕地和草原橫亙東西2400公里，中西部地區處于西伯利亞寒潮跨境入口通道，這樣獨特的區位和自然條件與農牧交錯的生產布局決定了我區是國家生態安全的重要屏障。從上世紀70年代起，國家投入巨資相繼在我區實施了防護林建設和退牧還草工程，草原生態得到有效恢復。2015年全區草原覆蓋度較2010年提高了6.7個百分點，達到了43.8%，草原 “三化”面積比2010年減少了671.29萬畝，草原生態建設取得了整體遏制、局部好轉的成效，為全國生態安全起到了重要作用。但同時也看到，過去我們在追求農畜產品產量這個目標下，生產總量上取得了很大成就，但是也付出了代價。1990年，我區的耕地面積實際只有0.731億畝，2014年自治區第二次土地調查結果顯示，我區的耕地面積擴大到了1.378億畝，比2008年自治區第一次土地調查多出2945萬畝，這些耕地多數是位于林區、草原、河流湖泊最高洪水位控制線范圍內、在原有耕地基礎上拓展出來的，對生態系統造成不利影響。改革開放初期，全區使用的化肥，總量不到12萬噸，2014年使用的化肥已經超過了202.4萬噸，增長量相當大。我區每公頃土地使用的化肥是全世界平均水平的4倍以上，由此造成的土壤和水體污染都在不斷加劇。我們現在每年使用的農藥大概在6000噸左右，有關部門測算，真正能夠作用于作物發揮作用的比重不到30%，有70%在噴灑過程中彌漫到了空中，帶來的污染也很嚴重。現在我區每年使用的塑料薄膜大概在9.6萬噸，但是每年能夠回收的不到58%，約5.6萬噸。這就意味著每年有4萬噸以上的塑料薄膜遺留在農田，給環境造成大量污染。還有水生態的問題也不容忽視。比如，產糧大市通遼市的水資源嚴重超采，地下水下降十分嚴重，導致水資源供需失衡。可見，草原生態問題依然嚴重。盡管近年來實施了一系列旨在保護草原生態的工程措施，草原生態大為改觀，但目前仍然沒有恢復到上世紀80年代的水平。應該說，我區在農牧業發展的同時付出了巨大的生態代價，必須加快轉變農牧業發展方式，注重生態、生產、生活的協調發展，否則資源環境難以承受，農牧業難以可持續發展。

二、正確把握農牧業發展方向

（一）立足客觀實際謀劃農牧業

我區農牧業資源相對豐富、生產類型多樣、產品優質安全是重要特色，也是穩步發展的優勢所在。在當前農牧業面臨國際競爭壓力增大但又不具備國際競爭優勢的背景下，應立足現實條件，突出自身特色，按照“8337”發展思路打造重要綠色農畜產品生產加工輸出基地的發展定位，繼續落實好工業反哺農牧業、城市支持農村牧區的一系列措施，在“三化”互動中確保農牧業穩中有進。根據市場導向調整農牧業生產結構，積極打造特色品牌，以綠色、有機、安全品牌引領農牧業發展，建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監管制度，提升農畜產品質量。完善農產品現代流通體系，建設農產品電子商務平臺，推廣“電商+展示直銷中心+零售體驗店”等現代營銷模式，提高我區農畜產品的營銷力和影響力。

（二）順應城鎮化趨勢優化農牧業

農牧業是弱質產業，比較效益低下。為了彌補這一不足，扶持其在國際市場贏得主動，發達國家通過優化農牧業結構，調整勞動生產要素，擴大生產規模，加強政策扶持等來提高農業產業競爭力。從我區農牧業發展的現實情況看，農牧業科技水平、經營規模、勞動生產率等與發達國家相比相差甚遠。特別是目前我區以單家獨戶“小打小鬧”為主的經營模式，既不利于集約化、農牧業機械化，也阻礙現代技術的快速普及。在耕地面積難以增加，相反還因工業化、城鎮化而減少的情況下，“減少農牧民才能富裕農牧民”是未來我區農牧業穩步發展的必然選擇。而減少農牧民需要一個發展過程，如果不考慮城市的接受能力，盲目快速行政化地減少農牧民，必然引發一系列社會問題。因此，要順應工業化、城鎮化趨勢，落實好推動農牧民轉移的相關政策，創造寬松、有利的政策環境，引導農牧業勞動力轉移從事二三產業，著力促進城鄉勞動力、資本、科技等生產要素城鄉間合理流動，推動農牧業“產、加、銷”三產融合發展，實現農牧民就地市民化。

（三）在國際競爭中提升農牧業

隨著經濟全球化的深入，農牧業面臨全球競爭是回避不了的，但就目前我區農牧業而言，也不能毫無保護地置于國際市場中，不然，農牧業將直面發達國家的擠壓。應該以符合國際規則的政策來逐步扶持農牧業與世界接軌。從農牧業自身講，以現代科學技術、現代裝備、現代經營方式提升我區農牧業，加速農牧業向集約化轉型。培養職業農牧業經理人，通過培訓、引進人才等扶持政策措施，提高新型農牧業經營主體綜合能力。同時，發展農牧業機械化，構建社會化服務體系。研究制定和健全完善不同層級的農牧業生產經營技術規程，努力擴大農牧業實用技術和現代配套種養模式推廣和應用范圍，加速農牧業向專業化、組織化、標準化轉型。

三、努力提高農牧業發展水平

（一）著眼長遠，培育新型職業農牧民

營造全社會支持農牧業和關心農牧民的社會氛圍，培養造就一批新型職業農牧民，樹立以農為業、依農致富的現代發展理念。要特別關注和支持那些曾經走出農村牧區、有資本、有技術、懂市場、善管理的經濟能人返鄉創業，帶領農牧民發展現代農牧業生產經營。不斷整合農牧區的各種教育資源，積極建立培訓農牧民專業技能的組織機構，優先對從事農牧業生產經營活動的種植養殖的專業大戶，農牧民合作社負責人，家庭農牧場主要成員，農牧業企業的負責人進行教育培訓，推動農牧民職業化。每年從農村牧區優選和推薦一批基層農牧業經營能手給予信貸優先、資金獎勵、稅收減免等政策激勵，以擴大新型職業農牧民隊伍，引領現代農牧業加快發展。

（二）創新機制，轉變農牧業發展方式

在國家試點的基礎上，穩步推進全區土地草牧場確權登記工作，為土地草牧場流轉規范化創造條件。加強政策引導，對連片經營流轉土地草牧場的規模經營戶，政府應采取畜牧業項目傾斜、貸款融資優先、基礎設施建設補貼等多種措施予以支持，調動新型經營主體規模化經營的積極性。在土地草場流轉過程中，應重點關注富余勞動力轉移問題。一是要堅持政府主導、市場引導、農牧民自愿和穩步實施的原則，將轉移安置牧區富余勞動力統一納入自治區移民規劃，從生態容量和生產需要兩方面確定轉移規模，合理謀劃移民去向和移民方式。二是要切實解決好轉移農牧民后續生產生活問題。對于轉移進城的農牧民原有土地草場承包權不變，繼續享受國家有關補貼政策。探索符合我區實際的農牧民社會保障政策，在農牧民享受現有政策的情況下，財政可拿出一部分資金給予轉移農牧民更高標準的社保補貼。三是順應工業化、城鎮化發展形勢，結合全區創業就業工程、保障性住房建設工程等，在轉移農牧民就業安置、保障房申請、子女就地教育入學、自主創業等方面與當地城鎮居民享受同等待遇，暢通農牧民市民化渠道。

（三）統籌資源，健全農牧業技術服務體系

借鑒發達國家經驗，按照發展現代農牧業的要求，建立以政府公共服務機構為主導、合作經濟組織為基礎、其他社會力量積極參與、公益性服務和經營性服務相結合的新型農牧業社會化服務體系。強化公益性服務機構的職能，重點依靠基層農牧業技術服務部門來承擔良種推廣繁育體系建設、實用技術推廣、動植物病害防治等公益性質的服務。積極引導社會服務組織的發展，對提供社會化服務的合作經濟組織給予政策性補貼。采取政府訂購、定向委托、獎勵補助等方式，逐步引導經營性服務組織參與公益性服務。完善供銷社“組織協調農村牧區商品流通經營、組織發展農牧民合作經濟組織”的政府職能，發揮連接城鄉、面向農村牧區優勢，通過“新網工程”建設、領辦技術服務型合作組織等方式，為農牧業的集約化和組織化發展提供有力保障。

（四）加強監管，完善農畜產品市場流通體系

積極維護農村牧區市場秩序，規范農村商品經營行為，推進農畜產品質量安全可追溯體系建設。健全農畜產品物流體系和儲備制度，在重要流通節點培育大型綜合型加工配送中心，加強包裝倉儲、檢驗檢測和電子結算等基礎設施建設。培育和發展農畜產品流通中介組織，努力建設覆蓋生產、流通、消費的全區公共信息平臺，實現主要流通節點間的互聯互通，農產品冷鏈物流、電子商務等快速發展，培育一批流通主導型產業鏈。爭取國家加強國際貿易談判協調，適度調整農畜產品進口配額，減少國際進口農畜產品對我區的沖擊，維護好農牧業的基礎地位。嚴厲打擊農畜產品走私活動，遏制地下非法流通組織蔓延勢頭，優化公平有序國際競爭環境。

（五）增加投入，加大對農牧業支持力度

在中央減少和合并專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例的背景下，探索整合各類涉農涉牧資金的有效途徑，提高農牧業資金的投入力度和使用效率。總結研究國家財政獎補資金的使用效果，逐步探索出更加科學合理的使用方式。完善農畜產品收儲制度和收購目標價格制度，逐步擴大農畜產品收儲收購種類，提高補貼標準，切實保護好農牧民的生產積極性。拓寬投融資渠道，加快建立以政府投入為導向、農牧民投入為主體、信貸投入為支撐、社會投入為補充的多元化投資機制。借鑒一些地方的經驗，由政府注資成立農牧業擔保公司，通過擔保公司與銀行合作，提高對農牧業的放貸規模，發揮財政資金的放大效應，擴大農牧民的受益范圍。建立政策性農牧業保險制度，探索擴大政府主導下的農牧業政策性保險范圍，制定農牧業商業保險的稅費優惠政策，建立符合我區實際的低成本、高效率的農牧業保險制度。

（作者單位：內蒙古自治區政府研究室）

責任編輯：楊再梅