社會養老服務體系現狀及政府政策績效評估分析
——以蘭州市養老問題調研為基礎的探討

■連笑怡

隨著我國人口老齡化程度日益加深、獨生子女家庭成為社會主流、跨地區人員流動頻繁、現代生活方式改變等，以家庭為中心的傳統養老模式已經不能滿足當下的養老需求，養老成為日益凸顯的社會問題。根據早前的統計數據顯示，我國擁有各類老年人養老服務機構4萬余個，床位約170萬張。按照“當前1.45億老年人口、5%的入住需求”標準計算，總計需要約700萬個床位，這與實際擁有的170萬個床位相比存在較大缺口，形勢不容樂觀。政府如何有力推動各類養老服務機構發展，有效化解養老難題，已成為我國經濟社會發展面臨的重要課題。

針對上述問題，2013年全國老齡工作會議提出，要在推進社會養老服務體系建設上抓出成果，在強化基層老齡工作上務求實效。社會養老服務體系的建立需要調動全社會力量的廣泛參與，需要對社會主義市場體系內的養老資源進行重新合理配置，更需要政府的大力宣傳和引導。同時，養老問題具有公共服務的屬性，而政府承擔主導責任正是現代社會保障制度和福利制度的主要特征之一。

一、問題研究的現實意義

今天的我們都是明天的老人，養老是每個人和千萬家庭都不可避免的現實問題。政府解決好養老問題不僅能給老年人提供高質量的晚年生活，也可緩解每個家庭的養老壓力，從而防止養老難題從家庭轉向社會，進而成為社會弊病，有助于社會發展的穩定。

社會養老服務體系從屬于社會保障制度，但目前我國關于社會養老服務體系并沒有一個綜合系統的描述，對政府如何履行責任及完善制度也缺乏系統性研究。盡管籠統地提出了政府履行責任的程度和范圍，但缺乏切實可行的、具體的理論方案。因此，謀劃建立健全政府主導下的社會養老服務體系，不僅能夠帶動相關的保障制度、投入機制和服務產業的共同發展，還能激發更大的社會創造力，最終促進綜合國力的提升和社會經濟的長足進步。

二、蘭州市社會養老服務調研的典型性

我國于1999年邁入“老齡化社會”，是較早進入老齡社會的發展中國家之一。根據第六次人口普查的數據顯示，截至2010年，蘭州市65歲及以上人口比例為8.77%，正處于“人口紅利”的結束期，已經開始邁進老齡化社會。由于蘭州市“老齡化社會”具有進入期較晚、發展速度較快、地區間差異化較大、城鄉不均衡等特點，所以，蘭州市可以看作我國老齡化現象發生、發展的一個縮影。

目前的蘭州市養老服務體系包括居家養老、社區養老、機構養老三大主要組成部分。其中，居家養老是主體，機構養老是重要支撐，特別是“虛擬化養老”體系建設已經走在了全國的前列，具有良好的示范和帶動作用。同時，蘭州作為西部欠發達地區的區域中心城市，各類社會資源的“后天稟賦”不足，在推進社會養老服務時所面臨的政策環境、所處的經濟發展水平等方面都與國內其他城市差別不大。因此，深入了解蘭州市養老機構的現狀，對于我們由點及面、由淺入深地了解我國社會養老體系建設的整體狀況具有典型意義。

三、構建社會養老服務體系的必然性

目前我國的人口結構具有人口基數大、老齡化速度快、老年人絕對數量龐大的顯著特征。根據全國老齡辦測算，我國60歲以上人口以每年3.2%的速度不斷增長。按照此速度發展，我國老齡人群到本世紀中期將達到最大值，即每3人中就有1人年齡在60歲以上。老齡人口的增速已經遠遠超過了我國經濟的發展速度，家庭和社會的養老壓力越來越明顯。

（一）人均養老負擔加重

老齡人口贍養率是衡量人口老齡化的一個重要指標，表明在一個國家（地區）內一個勞動力平均將要贍養老人的數量。根據最新預測，到2030年，我國每2個人就要撫養1位老人。目前，老年人口的生活維持主要依靠家庭成員供養，大約76%的老年人單純依靠家庭親人提供生活保障，隨著老年人口數量的增加，社會、家庭平均勞動力贍養負擔持續加劇。

同時，隨著我國社會經濟的快速發展，人民生活水平的不斷提高以及醫療衛生保障體系的逐步完善，我國人口平均預期壽命繼續延長，高齡人口占總人口比例也在增加。高齡老人（80歲以上的老人）生命周期的延長，意味著老年時間的延長，這就使得養老周期也相應的延長。伴隨年齡的增長和身體功能的逐漸退化，養老服務的專業化水平需求也大大提高。

（二）家庭養老功能弱化

實行30多年的計劃生育政策，在有效控制人口總量的同時，也使得我們面臨人口結構轉變所帶來的養老新挑戰。子女個數的唯一，導致家庭養老所能調動的家庭成員數減少，不能進行家庭成員之間的輪換休息，子女的精力和體力常常是心有余而力不足。另外，家庭的小型化也加大了養老風險，特別是獨生子女家庭，子女是供養老人的唯一，唯一就意味著更大的風險，一旦子女發生意外或者殘疾，老年人的家庭供養模式就完全崩潰。

隨著經濟的發展，城鎮化進程的大力推進，工業化和城市化取代了過去的生產方式，促進了人員流動，使得傳統上照顧老年人的女性也開始肩負起工作的壓力，從而讓家庭養老模式賴以維持的親人離散、家庭結構瓦解，造成部分老年人“無以惟養”。傳統養老方式與現代社會發生激烈的沖撞，急需來自政府、社區對各類老人進行養老支撐，社會養老作為一種新型養老方式，正好成為維系家庭養老模式革新發展的新途徑。

四、社會養老服務體系建設中的政府政策績效評估現狀

根據《蘭 州 市 “ 十 二 五 ” 社 會 養 老 服 務 體 系 建 設專 項 規 劃》，蘭州市確立了“優先發展社會養老服務”的工作目標，初步建立了“五位一體、城鄉統籌”的社會化養老服務體系的雛形。但是，由于社會養老服務在蘭州實踐的起步時間晚，發展不成熟，因此存在著服務質量不高、服務管理體系不健全、管理效率低等問題，導致這些問題的關鍵制約因素遲遲得不到落實。

（一）政府規劃職責的缺失

目前，蘭州市的養老服務設施在空間布局上存在明顯的不合理性，一方面表現為農村和半城鎮化地區的養老服務機構缺乏，96.5%以上的老人只能依靠家庭實現老有所養。另一方面，即使在城區范圍內，養老服務設施的延展半徑過大，現有老年養老服務設施未能對規劃編制單元內的老齡人口進行有效覆蓋。

同時，蘭州市養老服務體系建設缺乏系統性分類，直接表現為用于養老服務的地塊數量少、政府配套設施落實水平低、配套養老設施功能性差。具體表現為，對各種養老設施的分類通常是按照投資主體分為公辦或社會辦，或是根據省市、縣的行政級別來劃分，而不是按照功能上的特點進行區分，造成了服務設施的不到位或者閑置，設施的有效利用率低等現象。見表1。

表1 養老服務工作保障機制建設情況

從調研的情況來看，公立養老機構分布不合理，沒有與人口分布數量形成較為匹配的正相關關系，反而是過分向主城區、經濟條件較好地區傾斜，造成了資源配置上的失衡，甚至是浪費。同時，從現有資料來看，不能確定新設立的國家級發展新區對養老服務機構的規劃狀況，從實地調研看，也沒有提及養老服務體系建設情況，存在功能規劃上的欠缺之處。

（二）政府財政扶持的缺失

蘭州作為轉移支付制度受益地區，政府資金的投入和安排都是影響社會化養老服務形成、內容和效果等問題的決定性因素。2011-2013年，蘭州市“地區性財政收入”平均為397.53億元，“社會保障和就業支出”平均為18.67億元，占比約為4.70%，遠低于國務院規定的10-20%的要求。雖然政府連年增加投入資金，也只是一直在不斷地向應投資金量靠近，努力彌補歷史欠賬。

同時，公共財政增長機制缺乏，蘭州市對養老服務的投入一部分出自市級財政資金，大部分來自于福利性公益基金（福利彩票收入），由于沒有對養老服務需求做出精確的測算并做出長遠的規劃目標，也就無法將養老服務資金歸入到整個財政資金安排中去，造成“我們財政投入增加幅度較大，為什么養老事業發展資金需求的矛盾一年比一年突出？”這類質疑在調研過程中頻頻被提及。

以城關區情暖夕陽老年公寓（民營）為例，2011-2013年，累計獲得各類政府幫扶資金達65萬余元，扶持資金比例低于該機構年度運轉資金量的30%，資金缺口較大，給該機構發展壯大造成了諸多影響。

（三）政府購買服務責任的缺失

目前，蘭州市力推并引以為傲的“虛擬養老院”項目執行效果差，已經成為全社會的詬病。一方面政府承諾的養老服務內容包括洗衣、做飯、打掃衛生、購物、陪同尋醫看病、談心聊天、健康護理、上門送藥、免費體檢等，另一方面，蘭州市就業局大力壓縮“社區助老員”規模，按照“減存量、零增量”的口徑，推行“將助老服務與社區工作合并”的工作思路，真正落實的養老服務項目與規劃承諾反差較大，不能很好滿足老年人的現實需求，“虛擬養老院”有蛻化為形象工程和“雞肋項目”的尷尬趨勢。見表2。

表2 養老服務對象滿意度調查表

從滿意度調查來看，隨著服務對象年齡的增長，對基本生活項目的需求趨于平淡，滿意度狀況也隨之增加；對家居環境的需求也呈現相同的趨勢。但是，服務對象的年齡越大，對情感交流的依賴不斷增長，對外部醫療救護的及時性需求也隨之增長，在這兩個方面，蘭州市的養老服務新探索反而做的不夠多、不夠好，備受服務對象的詬病。

（四）政府監管責任的缺失

雖然蘭州是對社會養老服務機構采取鼓勵發展的姿態，但是在準入制度和監管手段方面還存在明顯的盲區和缺位。

1. 經營監管部門分散。政府本應作為養老機構經營監管的首要主體，但依據現行管理體制，離退休干部局、民政局、人力資源和社會保障局都是老齡問題的參與和決策部門，造成政出多門、各行其是，缺乏協調和監督的被動局面，降低了政府養老投入的效能。

2. 民營養老機構缺乏嚴格規范。由于政出多門，一部分小規模的民辦養老機構成為了監督的“真空地帶”。調研期間，參與接待的民營養老服務機構負責人直言不諱地告訴我們，其開辦的機構15年來從未辦理稅務登記證。部分養老機構設立時隨意性較大，發生在入住老人身上的各類事故時有發生，加之監管部門的事后整頓措施不及時，造成了公眾對社會養老服務機構的不信任。

另外，現階段的養老服務行業中行業自治、自律組織的發展比較緩慢，組織定位不清晰，影響力和制約力差，行業內監督的功能和效果難以發揮。

五、社會養老服務體系中政府責任實現的路徑

十八大報告中明確提出要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。在這其中，政府的責任主體職能必須、也必然要落在實處。

（一）從政策化向法制化轉變

立法先行是世界各國社會養老服務體系建設過程中的普遍規律。目前，我國事關社會養老問題的法理依據還多以政策要求為主，法律層級的制度規定嚴重缺失。這種“政策化路徑”衍生出典型的行政決策、行政監督與行政實施“三位一體”的體制，導致政府各部門職責混亂等弊端，很多好的政策規定并未被有效落實或全面推進。

其次政策與法律的表達不同，政策雖然內容規定的更具體，但是并不具備法律“行為模式+違法后果”的表述模式，忽略了責任的劃分和承擔，缺乏問題的解決方案，無形之中制約了老年人借助司法資源和法律手段來維護自己應該享有的養老服務權利的行使。因此，推動政府立法也是實現政府養老責任落實的具體體現。

（二）強化政府的宏觀調控職能

對社會養老服務體系進行專項規劃是應對老齡社會的必然趨勢，但養老服務體系規劃不是簡單的數學計算問題，而應該是綜合考慮各種養老模式優劣、老年人身體健康狀況、生理和心理需求以及經濟承受能力的多元化問題。

一方面，政府要做好養老服務設施規劃。要在綜合考量宏觀目標和本地需求兩個重要因素的前提下，做好養老服務場所土地劃撥、基礎設施建設、基本運營維護等政府份內的一般性、強制性事務。同時，合理預期養老服務設施的便利性和精準性投送問題，確保養老設施的可達性遵循方便快捷、舒適安全的原則，通過提升新建和改擴建養老設施的標準和規模，提高養老服務設施的科學精準性，最大程度滿足本地區不同區段、不同年齡、不同收入水平、不同文化背景的老年人的養老需求。

另一方面，政府應加大財政資金投入。目前養老投入主要源自福利彩票公益金（福利彩票收入），而福利彩票公益金的總量是隨著彩票市場運營效益而浮動變化的，從而造成整個養老資金投入沒有形成穩定的增長機制。因此，政府應在彩票公益金中規定明確的資金投入比例（數量），用來專項投入養老服務設施的建設，比例的確定首先是要符合當地的老齡化增長速度，其次是符合國家對養老服務投入的最低標準，最后還要與本地區的經濟增長速度相適應。

最后，政府要做好養老服務市場的引導示范作用。政府對社會養老服務領域的財政投入應放在具有較強正外部性和公共性的養老服務方面，通過合理區分各類養老服務的“外部性特征”，吸引巨大的社會資本進入到養老服務業，凡是盈利性的養老服務項目，就要盡可能地利用市場性資金來投資建設，政府財政資金的介入只是在市場失靈時才進行補差型投入，并要適時退出。

（三）強化對社會養老服務機構的監管

一要細化市場準入指標。借鑒英美等發達國家對營利性養老機構的設置標準，我們的社會養老服務機構應具備以下資質：符合本行政區域內養老服務機構設置規劃；有固定的服務場所；有完善的章程及規章制度；服務設施符合老年人居住的標準和技術規范；具有與自身規模相適應的各類保障設施；具有與其服務內容和規模相適應的開辦經費；具有與開展服務相適應的生活護理人員等。

二要建立健全評估認證體系。社會養老服務機構是政府為高齡、獨居老人提供生活照料、家政服務和精神慰藉的重要平臺。為保障養老服務質量，推動養老服務產業的發展，政府應當制定相關標準，對這類機構進行評估認證，并將認證結果作為推動社會養老服務體系建設的重要考量因素。同時，加大對護理人員專業素質和責任意識的培養。護理人員是養老服務的直接提供者，護理人員專業素質的高低是政府養老職責實現的關鍵因素。要在大眾心目中樹立良好的護理職業形象，提升護理職業的認可度，從而激發護理人員的工作熱情和信心。

三要加強監督檢查。細化政府各個部門應具體履行的職責內容，制定可操作性強的監管措施。民政、工商、消防、物價等部門應當協同聯動，組織行業協會制定社會養老服務機構運營服務檢查評價標準，并向社會公布檢查和評價結果，確保養老機構入住人員“老有所養、老有善養”。

讓老年人老有所依，不僅是子女的義務，也是政府不可推卸的責任。社會保障體系的完善，也許能部分解決養老資金來源問題，但老年人對日常生活照顧需求已然超出了一般家庭的承受能力，特別是在家庭養老功能弱化、老齡化加速的情況下，養老服務的公共特性決定了政府要成為家庭之外解決此問題的主要責任主體。

《玉蘭》 紹涵

結合對蘭州市的調研數據分析，我們可得出結論：政府責任主要涵蓋了規劃、監督、準入和標準制定等內容，完全可以從法律的視野對政府在宏觀調控和市場規制兩方面的責任進行歸納梳理，從而通過這兩方面實現政府主體責任在社會養老服務體系構建中的落實。