長江經濟帶不搞大開發

肖金成

2016年是長江經濟帶發展全面推進之年。1月，習近平總書記在重慶召開了推動長江經濟帶發展座談會。

十八大以來，新一屆黨中央提出并推動“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略。

早在2013年7月，習近平總書記在湖北武漢考察時就提出，“長江流域要加強合作，充分發揮內河航運作用，發展江海聯運，把全流域打造成黃金水道。”2014年4月，李克強總理在重慶主持召開沿江11省市政府負責人座談會，研究依托黃金水道，建設長江經濟帶。2014年9月，國務院《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》正式發布。

今年3月，國家發改委國土開發與地區經濟研究所參與編制的《長江經濟帶發展規劃綱要》經過了黨中央、國務院批準，將下發至各級政府，但應不會全部公開，因為內容涉及一些“熱點地區”，有關部門擔心會引發房地產等炒作。

長江是貨運量位居全球內河第一的黃金水道，長江通道是中國國土空間開發最重要的東西軸線。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個省市，面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。長江經濟帶橫跨中國東中西三大區域，具有獨特優勢和巨大發展潛力，是中國經濟重心所在、活力所在。但是，作為中國基礎條件最好、發展潛力最大的區域，長江經濟帶的潛力遠沒有得到充分發揮。

推動長江經濟帶發展，有利于生態保護，長江中上游是中國重要的生態屏障；有利于建設陸海雙向對外開放新走廊；有利于形成上中下游優勢互補、協作互動格局，縮小東中西部地區發展差距；有利于促進經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展，其上中游平原地區，雨量充沛，氣候宜人，資源能源土地富集，環境承載力強，水運成本低廉，是長三角、珠三角、京津冀之外，發展條件最好的地區。未來長江經濟帶的人口和GDP占比均有望超過全國的50%。

共抓大保護，不搞大開發

習近平總書記在重慶召開座談會時，明確強調綠色發展：當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。

雖然長江經濟帶有巨大發展空間，但其生態環境非常脆弱，尤其上游生態保育狀況對中下游影響巨大。如果上游植被減少，水涵養能力下降，就會使中下游防洪、河道、通航等形勢惡化。中上游尤其上游大部分地區都是高山深谷，如果村村點火、戶戶冒煙，不僅上游生態遭到破壞，也會順流而下一直污染到長三角地區。

因此，這次編制的《長江經濟帶發展規劃綱要》，在體例上把生態環境保護部分放在最前面，以往都是放在最后，作為發展的保障措施。

2015年初，我們就開始參與編制規劃，當時還是按照既有的體例，經濟、基礎設施、社會、生態等等這樣的順序。習近平總書記召開座談會后，我們認為有必要突出生態保護部分，于是改將其放在最突出、最顯眼的位置，而且篇幅大大擴充。

推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路，使母親河永葆生機活力。

本次規劃綱要體現了主體功能區的理念。即適合發展的地區要加快發展，生態脆弱的地區要加強保護。長江上游的省市，并不是所有地域都只能保護，有些地區是適合開發的。關鍵是把功能區科學地劃分清楚。深山區、喀斯特地區、水源地等要加強保護。成渝盆地、滇中平原等適合加快發展，周圍山區居民就可以集聚過來。

我們去年參與了成渝城市群規劃的研究，就發現其承載力巨大，在重慶、成都兩大城市外，仍有廣闊發展空間。瀘州位于長江與沱江交匯處，平原丘陵地貌，人口不到200萬，未來可容納300萬-500萬人。合江位于赤水河與長江交匯處，有100平方公里的平坦空間，目前還是縣級，但可容納上百萬人。內江有內昆鐵路，現不到100萬人，未來可達300萬人；距離自貢30公里，可一體化發展。南充在嘉陵江邊，處于四川盆地中心，有巨大發展空間，在規劃中地位很高，未來可使成渝城市群由雙核結構演變為三核結構，該城市群的體量就會大大提高。

至于長江上游的水電項目會有所調整，已經開工的會建設完；還沒有開工的，因為有較大爭議，可能就不再上馬。之前，對重慶到宜賓的通航問題，有兩個解決方案：一是通過修建水電大壩解決，但是生態影響較大；另一個是疏浚航道。現在傾向后一種方案。

另外，應加強沿江、太湖、杭州灣等地區污染治理，控制河口、湖口污染物排放，加強海洋、河口、山體生態修復，構建以長江、錢塘江、太湖、京杭大運河、天目山-四明山以及沿海生態廊道為主體的生態格局。

最后，我們應對“不搞大開發”有正確理解。這里的“大”指的是“大面積、大肆”。中上游的所有地區都開發當然不行，大肆破壞生態環境的開發當然不行。綠色發展當然是越多越好，越快越好。發展工業也并不一定帶來過度污染，關鍵是技術水平、環保意識和監管機制。

推動農業轉移人口市民化

在長江經濟帶建設中，城鎮化占有十分重要的地位。長江流域是中國人口較密集地區，存在大量的農業轉移人口，尤其云南、貴州、四川、重慶、安徽、江西是中國農業轉移人口的主體區域，每個省轉移人口規模都在1000萬以上，重慶市轉移人口規模在800萬以上。居住在深山區、石山區等生態極度脆弱地區的農民也急需被吸引出來，就近或到中下游城市從事二、三產業，盡快脫離貧困狀態。

為此，應積極推進農業轉移人口市民化，應著力提高其生存發展能力，實現基本公共服務全覆蓋。

中央和地方財政應加大對職業技術教育的扶持，大力開展多種門類、多種形式的培訓，并鼓勵企業參與培訓計劃，推廣“訂單式”培訓模式。合理提高農民工最低工資標準，健全勞資談判和工資協商機制。

要深化農村土地制度改革，讓農民能獲得財產性收益。對有條件進入城市和城鎮的農業轉移人口，在自愿基礎上允許其以土地換住房，在市域范圍通過宅基地的置換取得城鎮住房。加強對農村集體建設用地流轉的規范化管理。

還應將農業轉移人口隨遷子女教育納入就業地教育發展規劃和教育經費預算，按照實際在校人數足額撥付教育經費，同時，進一步擴大公辦學校的教育資源。同樣，將養老、醫療、工傷、失業、生育保險及社會救助等公共服務向農業轉移人口延伸。

為激勵地方政府，可制訂農業轉移人口市民化的差異化引導政策。比如實施差別化的土地政策，對吸納外來人口較多的城市，在建設用地指標上給予支持。在土地利用總體規劃中單列由于人口增加所帶來的建設用地需求指標，在全國土地利用計劃中予以平衡。積極探索農業轉移人口帶“土地指標”入戶的可行性，實現勞動力和土地指標跨地區再配置。

目前，長江流域已經形成長江三角洲、長江中游和成渝三大城市群。

條塊分割、各自為政、尚未完全形成統一開放、競爭有序的市場體系，是長江經濟帶發展的一大問題。在城市群內部和城市群之間，應積極推動其一體化發展。以城市群規劃為切入點，率先在規劃一體化、基礎設施一體化、生態環境保護一體化以及旅游聯合開發、對外開放等方面突破。大力推進商品市場、生產要素市場和基本公共服務一體化，形成統一的市場準入標準、市場執法標準和市場法制環境。

對長江經濟帶戰略推進，我們提出“一軸兩帶三群多點”，一軸是長江黃金水道，兩帶是滬蓉高鐵、滬昆高鐵，三群是三大城市群，多點是城市群之外的地級市。

長江經濟帶內共有125個地級以上城市，除長三角、江淮、湘東、長江中游、川渝等城市群的56個城市之外，仍有69個城市在城市群之外。這些城市遠離特大城市，難以接受大都市的輻射和帶動，其自身也擔負著帶動周邊地區發展的重任。

城市群以外地區的經濟社會發展應格外引起重視。必須加快這些地區區域性中心城市的發展，加強產業集聚能力和人口吸納能力，帶動周邊城鎮和農村地區的發展。

另外，應支持建制鎮發揮農村地區服務中心的作用。小城鎮尤其是建制鎮是農村地區的經濟文化中心。富裕起來的農民可選擇到城鎮居住，外出務工回鄉的農民工也可到附近的城鎮居住。因此，小城鎮也是城鎮化的重要載體。要重視建制鎮的規劃、建設和管理。

未來五年的重點工作

新近公布的“十三五”規劃綱要對長江經濟帶提出了幾大任務，包括建設沿江綠色生態廊道、構建高質量綜合立體交通走廊、優化沿江城鎮和產業布局等。

第一，生態保護。未來五年，要把實施重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目的優先選項，實施好長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態保護修復等工程。對生態脆弱區要限制發展，武陵、烏蒙、川西、洞庭湖、太湖、巢湖等山區、濕地是重點保護對象，人類活動要減少，通過產業發展、搬遷扶貧等方式把人口吸引出來。

第二，產業綠色發展。不搞、少搞污染產業，嚴控排放，多搞勞動密集、技術密集、特色優勢的制造、旅游、農產品加工等產業。有了生態“緊箍咒”，產業選擇空間會不會就少？不會，可選項目依舊很多，比如有多種制造業可選擇。之前在上游搞了很多石油化工、天然氣化工、煤化工、發電等項目，再輸送到下游，既占用運力，又污染上游環境。如果把資源能源輸送到下游，再加工，可能是更好的選擇，下游環境容量更大。

第三，打造立體交通走廊。長江經濟帶交通發達，但存在水運、鐵路、公路、航空、管道等的銜接問題，最后一公里沒打通。這些瓶頸恰恰是不同部門、不同地區的管理交界處，交通部已經是大部制了，但在基層微觀層面，還是條塊分割的。要打通最后一公里，就涉及資金問題、權責問題。

現在各方較為關注三峽船閘、中游河道、橋梁高度等限制長江通航能力的因素。這些技術瓶頸固然要解決，但更重要的是提升管理效率。

長江航運不暢主要是由于船型不一、大小船舶無序通過、船與航道不匹配，加上大宗低價值貨物長距離運輸，比如從重慶運砂石，經過三峽，到上海，雖然航運成本低，但機會成本太高，占據了航道資源。這些因素最終導致長江航道和三峽的擁堵。

水上擁堵與陸上擁堵一樣，不是簡單修寬馬路就能解決的，修得越寬就越堵，關鍵是提升管理效率。比如可通過價格機制調節，減少長距離運輸和經過三峽的貨物量。通過船型標準化，研究推廣三峽船型和江海直達船型等，提升航運效率。通過發展集裝箱船、滾裝船等船型，以“翻壩聯運”的方式，繞過三峽大壩，提升裝卸效率。

第四，雙向開放。以往，長江沿線各省市基本是向東開放，順流而下，經上海，與世界各地發展經貿往來。隨著國際政治、經濟形勢發生巨大變化，中國對外開放已由沿海地區向沿江、沿邊和內陸地區縱深推進。上游地區需要加大向西開放，經過陸路到達南亞、東南亞、中亞、歐洲等地，避免繞遠數千公里，這就需要加快解決交通、口岸、通關、市場等瓶頸。

目前，沿江各省市產業結構趨同，大量的重復建設、過度投資、地方保護等問題，使區域之間競爭多于合作。各地區間如何形成科學合理的跨區域GDP分計方式、稅收分成方式、財政轉移支付制度、生態補償機制以及公共服務成本分攤機制，也存在復雜的利益矛盾。

對此，領導講話和相關文件等都強調“統籌謀劃、各省市協同”。本次規劃也提到建立完善利益協調機制，這需要逐漸探索，長江經濟帶戰略需要幾十年、上百年來實現，一些問題不可能快速解決。

國外跨行政區的協調管理機構大致有三種模式：一是在各行政區政府之上設立統一的、跨行政區的專職機構，取代互不隸屬的部門管理機構，使行政區政府的相關部門成為其分支組織；二是在中央政府層級設立負責區域管理的綜合性管理機構，組織跨區域重大基礎設施建設，處理區域間利益沖突；三是相關地方政府和中介組織共同參與的治理型組織模式，如省市長聯席會議制度。我們認為中國適合第三種模式，可設立區域協調辦公室等。